應用文在我國具有悠久的歷史。晚清在河南安陽殷墟發現大量三千多年前的刻有古文字的甲骨片，記載着殷王朝從盤庚東遷以來到紂王覆滅時二百七十三年間的政治（世系、王事、征伐），經濟（年成、田獵），文化（祭祀、天時、旬夕）等方面的卜辭或記事刻辭，具有原始公務文書的性質。
六經之一的《尚書》，傳説是孔子所編，收錄了唐、虞、夏、商、周時代的典、謨、訓、誥、誓、命，是記載政績、告賀、教戒、進諫、受命、誓眾、命令等方面口頭或書面的文獻，這是我國最早的公務文書和政論的彙編。
春秋戰國時代，君臣上下之間的文書往來，一般沒有嚴格的界限，大都用“書”。那時的書一般都用於政事，不象後來在私事往來中廣泛應用。《左傳》上記載了不少書的內容。如《左傳》文公十七年《鄭子家告趙子宣》，范文瀾斷為見於史傳的最早的書體；又如成公七年《巫臣自晉遺子重子反》、襄公二十四年《子產告範宣子重幣》等文書，都是極其警策的公文。由於春秋戰國時期列國紛爭，羽檄交馳，文書的應用己日見重要。《文心雕龍》所謂“三代政暇，文翰頗疏，春秋聘繁，書介弭盛。”但由於以竹簡木牘傳書，沉重繁累，且難盡意，所以外交的往來，必須同時派善於辭令的舌辯之士為使節齎書前往，以口頭補充君主所授之詞命。《呂相絕秦》就是一篇記錄魏相代表晉厲公出使秦國指謫秦穆公背信棄義的典型外交抗議書。
《論語》是春秋時期的一部少有的完整而可靠的記錄文獻，其中記錄了孔子所述鄭國外交辭令的製作過程，要經過擬搞、討論、修飾、潤色的工序（子曰：“為命，裨諶草創之，世叔討論之，行人子羽修飾之，東里子產潤色之”）。説明先秦諸子對公牘撰寫十分重視。
秦並六國後，規定了公文體制，改命為制，改令為詔，改書為奏、議。焚書以後，以吏為師傳授法令文牘，公文從此趨向繁多的分類。
漢代繼承和發展了秦代的公文體制，在秦代把書分為奏、議的基礎上，又定為章、奏、表、議四種。據《文心雕龍》記載，章用於對皇帝的感謝恩典，奏用於彈劾揭發，表用於陳述下情，議用於討論不同意見。還規定了密奏用封事，以及其它上行、平行、下行的各種文體如疏、狀、白、事、露布、移、檄、教、牒等等。對於祕書人才的選拔，也規定了嚴格的條件：學僮年十七以上，始諷籀書九千字乃得為吏，歲終，赴郡試八體書，第一名要由郡守推薦給太史複試，合格後才能擔任中書省史書令史）又因為大亂之後，典章缺失，儒士知古而不知今，不得不依靠文吏以理煩治劇。史書上説，當時文章氣節之士，如陳蕃、李膺輩，多起於掾吏。光武帝曾下詔，要丞相考核官吏，凡不熟悉治業務、書疏不端正的，要連同推薦人一同辦罪，這也是促使重視吏治的原因。漢代的公文體制較前代逐漸完備，連文件尺寸、起首和結束語的寫法及行款數目，具名姓的等級規矩，都有明確的程式。還規定了以封囊的顏色來區別文件緩急程度，如平件用青色，急件用赤白二色，密件用黑色。
漢代很多文牘出於名儒碩彥之手，但有些教令議論過高，似是而非，不切實際。如曹褒敕吏勿殺盜徒，甘以身坐全其性命；法雄禁捕虎狼謂仁義可以感化，後人譏為迂闊之論。而孔融高談教令，“辭氣温雅，可玩而誦，論事考實，難可悉行”（《三國志?崔琰傳》注），這也説明公牘開始走向虛名無實，追求詞藻的歧路。魏晉六朝文書，名目上雖然也有所興革，但基本上仍承襲舊制，變化不大。六朝時由於文、筆之分，有能為表奏收檄而不能詩文者，也有詩文造詣極深而不能為記室參軍之職的。社會上一反漢代故常，形成重文章輕筆札的風氣，以致記室人才難得，公牘也深受當時文章雕繪藻飾的影響，所謂“挹之無窮，按之無實”，浮文滿紙。台閣重臣十之八九不能動筆。《魏書?王肅傳》注説：“是時朝堂公卿以下四百餘人，其能操筆者未有十人，多皆相從飽食而退。”《魏志?王粲傳》注引《典略》説，象鍾繇、王朗這樣的卿相，連朝廷奏議都“擱筆不能措手”。《文心雕龍》指出了公牘是“藝文之末品，政事之先務”，説明好文人輕視公牘，而又不得不在重要政務上小心應用公牘的矛盾，這種現象在後來歷代差不多都存在。
唐宋是我國封建社會的頂峯，典章之物，粲然大備，表現在公牘上，更是品目繁多。唐代僅行下之“王言”，即有七種，其中“敕”佔四類（發敕、敕旨、敕書、敕牒）。按《六典》，行下文書有六種：制、敕、冊、令、教、符；行上文書也有六種：表、狀、牘、啟、辭、牒；諸司相質問，行文有三種：關、移、刺。其中辭、牒、關、刺為唐代所特有，實際上還不止於此，但己足以説明公牘體制之紛繁了。唐代帝王擅公牘者，首推太宗，文武兼資，所為詔令醇雅可誦。名臣如開元之姚、宋，大曆之陸贄、令狐楚，元和之韓、柳，皆以兼擅公牘著名，尤其是韓愈文章以復古為宗旨，所為表狀，亦超邁時流，“一言而為天下法”的讚語，也可以其公牘當之。
唐代重視文牘，也表現為貢舉有明法科，考四項內容：身(體貌豐偉)，言（言詞辯正），書（楷法秀美），判（文理優長）。同時，公牘講究書法，顏真卿的叔父顏元孫用“幹祿字書”（做官須知的文牘書體），把公牘用字按四聲分類，每字分正、俗、通三體，以為書判章表之用。但是，以判優劣為選吏標準的做法，由於判詞必須以四六文寫作，追求詞藻，以致產生了不少有能力的官吏順短於詞判而不能褒升的弊病。由於遷轉甚滯，文人多攀附藩鎮，請求辟舉，當時選官的制度內重外輕，這就給了不拘行檢者一條捷徑，所以晚唐的幕府，也就很濫，中樞不得不限制外藩薦舉非，有官銜者不得錄用。
唐代行文下區別甚嚴。《唐律》規定：應言上而不言下，不應言上而言上，不由所管而越言上，應行應下而不行下及不應行下而行下者，各杖六十。
五代文牘體制，沿襲唐人，士大夫生於干戈殺伐這際，有筆札才思的人，甚至不能苟全性命。因為武夫出身的割據者，識字不多，幕府文人又好舞文弄墨，所以難免惹禍。當時牛希濟看到這一點，寫了《表章論》，他認為公牘要“直指是非，必然明白”，人主並不是都能“奧學深文”，有時對深文“覽之茫然”，必然要詢問左右，倘或有人故意“改易文意”，要使皇帝“逆鱗發怒”，是毫不費難的。他規勸執筆的人：“但真於理”，為什麼一定要寫那些“幽僻文繁”的奏章呢？《也載周太祖即位時，詔文武官：凡是有益國利民之術的，都可以寫出奏對，但要直截了當，不要玩詞藻。這些見解，都要求文牘淺近明白，可謂切中時弊。
宋代因從五代戰亂中繼承了政權，州郡長官多為不識字的武夫擔任。宋人汪應辰《答張侍郎書》説：國初承五代殺伐之餘，州郡官多付之武夫，有不識字而以僕從代書判者，其違法貪枉的情形可以想見。又據張舜民《畫墁集．與石司理書》中所説，歐陽修被貶到夷陵，想讀《史記》、《漢書》、無處可借，沒法消遣，就到庫房去看檔案，發現許多陳舊公牘中被錯判的案件不可勝數。
宋代公牘體制在漢唐制度的基礎上，也有一些變化。如誥命、御札、敕榜、故牒、公牒、呈狀、申狀、笞子諸體的創設，比前代更細了。同時，由於宋朝一批散文大師如歐陽修、王安石、蘇東坡等繼唐代的古文運動，反對六朝駢儷文風，多少也影響到公牘，上自制誥，下至賤啟等一直為四六文統治的領域，儘管還沒有徹底打破，甚至大師們自己有時也喜歡在公牘面貌發生了較大變化。不過由此也帶來了宋人書牘，也在所不免。從文字上講，北宋繁於唐人，而南宋又繁於北宋，這大概和後來大為發展的理學長於辯微析奧有關係，但也有其淺顯易懂的好處。如朱熹知南康軍任內寫的大量救茺、勸農以及曉諭逃移民户的榜文（佈告），體恤民情，言辭懇切，明白易懂，不失為宋代公牘的典範。
宋代很重視榜文的宣傳效果，大字楷書在鬧市張掛，並在鄉村粉壁上謄寫，要當地耆長葉常看管，不得損壞。遞送公文有“檄牌”按照金字、青字、紅字來區別遲速。金字牌日行四百里，接力飛遞，不準留鋪，晝夜兼程，用於赦書及軍機要件。青牌日行三百五十里。傳説岳飛受詔班師，一天接到十二道金牌，最近有史學家以常理推測，認為不可能每隔不到一小時就發出一道詔書，大概是一日“下二道金牌”之誤。
元代公牘雅俗雜出。元代帝王不通漢文，其詔書多用俗語，文義詰屈聱牙，甚至無法看懂，如至元十九年七月的中書省諮文中説：“......這般聖旨有來，在後俺根裏不處奏，他每奏了的後頭，分付與俺奏有來。今後依著在先體例，一處奏呵，怎奉聖旨，這般是你的勾當。......”詔令多亦如此。當然也有寫得極為得體的，多是出於漢人手筆。
元代行省長官叫做丞相，亦名達魯花赤，必須由蒙古貴族擔任，以漢人（先被征服的金地人）、南人（後被征服的宋地人）為貳佐。行省長官罕有通文墨的，漢人、南人要跪起稟白。元代的書吏俸給微薄，所以利用公牘行詐徇私。《紫山大全集》載胡只論當時的弊政是：“一語抵官，十年不絕，兩家爭田，連村受禍。”“曲為直，以是。”他指出“縣令多非其材”，大半不識文墨，不通案牘。胡氏認為要“先削宂文”。所謂宂文，就是不當申而申、不當下而下的公文，僅僅為了一二年得不到明確批覆，往往為一二百文往返問答，費紙數千張。公文拖沓如此，可見官僚主義嚴重。無怪元王朝雖然霸業蓋世，而其祚運竟然不及百年。明朝公牘大體一沿唐宋元制度而略有改進。臣民具疏上於朝廷者為奏本，東宮為啟本。後又以不便面奏者用題本。各衙門行移之文有照會、諮呈、答付、呈狀、申狀、平關、牒呈、平牒、牒上、下帖。洪間頒定格式，但實際應用亦不盡依定式。題本之外，又有密奏用的揭帖，凡軍國機要，朝廷大政，均用揭帖，由文淵閣用印封緘密進。揭帖也有用於下官向上官密呈。到晚明，又演變為公開張貼的露簡（公開信）。
明人公牘的特點是浮文繁蕪，喋喋不休。洪武九年刑部主事茹太素上萬言書，朱元璋使人讀到六千三百七十字，還未見要領，才涉及主題五項建議，有四項是可取的，朱元璋即令中書“行其言這善者”，又表揚茹太素是忠臣。並規定建言格式，“頒示中外，使言者陳得失無煩文”。嘉靖、隆慶時也曾先後頒詔“令諸司奏章不許煩詞”，“違者部院及科臣劾治之”。儘管一再申禁，實際未見收效。二十餘年後的萬曆間，奏書仍有長達六拉言的，可見積弊難除。另一方面，自成化後，八股文盛行，迂儒入仕，公牘也受到影響。以八股文中的陳詞濫調、講章程墨拉雜行文，成為公牘中的流行病。至於以駢文作判牘，追求詞藻格律，以公牘為遊戲文章，更成為一種氣。這些對清代也有很影響。清代公牘基本上是明制的延續，行文格式也大致相同，但也有自己的發展特點。首先在形式上，奏本、題本用法更具體，題本用於言地方公事，用印；奏本言私事，不用印。順治間規定題本、奏本不得超過三百字。貼黃（摘由）不超過百字。但後來雍正間要求上奏緊要事件的本章務求詳明暢達，不限字數。各部院行文除沿用歷代及明代部分體制，如移、答、資呈、呈文、申文、照會、牒......等外，尚有諭（上諭，按下達途徑分為明發、明寄、廷寄、傳諭等類）、堂諭、札、牌、詳、揭、稟、折、諭帖等。
清承明制，但公文風格不同，因受清初學風影響甚大。從寫作思想上看，有的是篤信程朱理學，所撰公牘多反覆議論；有的是受樸學之風影響，以博辯考據為能事；有的折獄判牘附經義；有的能接觸實際，講究經濟，指陳郡國利病，晃蹈空言。公牘風氣也因時而異。清初順治至雍正三朝，一生財重申以朋黨為誡，詔令頻頒，處分嚴竣，朝臣為了避禍，故所撰奏章行文兢兢業業，模稜兩可，其內容盡力揣摹，多趨避、圓滑、工巧的用語，竟不顧國家的休慼和民生的疾苦。嘉慶時，刑獄條例滋多，處分益密，很多非科目起家的官吏，不習法令，又害怕斷案不當致觸王法，於是就依靠友老吏，根據前人例案比附判決，生搬硬套，頗多失誤。幕友不外刑名、錢穀二端，大都各有一套久經累積的通行成案資料匯抄，遇有新定章程必隨時增補，以備參照，這些人辦案對於成例非常熟悉，每當主管長官遇麼棘手的案件，都要依靠他們出謀劃策，照例案定讞。
幕僚成為一種活字典，掌握判牘祕決，非執業弟子不肯輕易傳授。如果州縣不是和藩台、臬台衙門的幕客有交情，那就很少有不被駁回的呈文；相反，如果對他們經常關禮、行賄，就能通融包涵，迅速批准。生殺予奪之權，實際操在幕友之手。這種風氣從明朝開始形成了。據《日知錄》引謝肇制的話，明代中葉户部十三司裏多紹興人，掌握重權，外官不得不以紹興人為幕友，借通聲氣。後人沿稱幕友為“紹興師爺”。當然，不一定所有幕友都是紹興人，更非都是為非作歹的。有的是無意仕進的通儒，應好友之邀，也有的是困於場屋的名士，生計艱難，權宜旅食。他們充當幕友都頗有建樹。如清代理學家李恕谷、詞曲家李漁、考據家汪中、大詩人黃仲則，都是著名的幕友。汪、黃二人都坎坷一世，汪中有“如黃祖之腹中，在本初之弦上”的名句（《過舊苑吊馬守真文》），寫出了祕書工作的甘苦，黃仲則英年殂謝，尤為後人所惋惜。
民國成立之初，公文基本上仍循清代格式。民國元年迄解放前夕，歷屆舊政權進行過多次過多公文改革，最後定為十種，計下行者六種：令、訓令、指令、佈告狀、批；平行者二種：諮、公函；上行者一種：呈；不分上、下、平行者為代電。每次改革都有一些變化。主要體現在文體較清代簡單，總的主張是種類宜少而不宜多。在前骨政部頒佈部的《暫行公文革新辦法》中，規定公文必須淺近明白：“公文往來，有如晤對，無論上行、平行、下行，均以真摯明顯為要。凡艱澀語句，孤僻典故，及虛偽譽詞，應一律免用”。這種要求淺近通俗的觀點，與前清文柱，它是地主、官僚、買辦階級聯合統治壓迫人民的反動階級專政的工具，它的公文體制較前清雖在形式上有所改革，但其魚肉人民的實質並沒有多大區別。由於貪官污吏們借文牘以營私舞弊，上下勾結，狼狽為奸，一切前清吏治窳敗的遺毒，對於民國政權的北洋軍閥和國民黨官僚來説，幾乎是全盤繼承的。