就業問題，是經濟全球化背景下世界各國面臨的一個共同問題。在當前我國改革開放正向縱深發展的重要時期，如何有效解決日益嚴重的就業問題，關係到人民生活水平的不斷提高和我國的改革、發展與穩定。因此，這不僅是一個重大的經濟問題，同時也是一個重大的政治問題，對於我國加快社會主義現代化建設步伐，全面建設小康社會至關重要。 一、當前就業的國際國內形勢 國際方面，世界經濟在進入21世紀後，逐漸開始衰退，gdp由1999年的5.0%降至XX年的4.0%。特別是美國的“9.11”事件後，全球經濟更是大幅下滑，世界gdpXX年降至2.2%，目前一直在3%以下波動。伴隨着全球經濟的衰退，世界各國的失業率也日益上升。如總量佔世界gdp達65%的三個主要經濟體：美國、歐盟和日本，其XX年的失業率已分別達到6%、7.6%和5.3%,均創九十年代以來的最高水平。其中美國的失業率較XX年上升了2個百分點，日本的失業率比1997年上升了1.9個百分點。據XX年6月第九屆國際勞工組織年度報告提供的數字，目前全球已有約10億多人失業或就業不足。就業問題已成為當前全球最突出的發展問題。 國內方面，我國目前有約1.5億農村剩餘勞動力和1460萬城鎮下崗職工，城鄉每年還有約800—1200萬新增勞動力進入勞動大軍。再考慮目前的國有經濟結構戰略調整與深化改革，以及加入wto後國外的衝擊等多種因素的綜合影響，我國的勞動力大軍將會越來越大。目前，我國的城鎮登記失業率為4.0%，比1996年上升了整整1個百分點，且城鎮登記失業率上升的速度在逐年加快。排除城鎮登記失業率在年齡、户口以及不包括下崗職工等方面的限制，根據第五次全國人口普查測算，目前我國的城鎮實際失業率大約為8.3%，其中男性為7.7%，女性為9.0%。而隨着全球經濟的衰退，我國的經濟增長速度也在放緩，gdp增長速度由1995年的17.4%下降到XX年的8%，預計今年的gdp增長速度大概只有7%左右，在目前我國的就業增長彈性係數約為0.1的情況下，預計今年新增的就業崗位最多隻有800萬個左右，還不能完全滿足新增勞動力的需求，就業形勢十分嚴峻。 二、目前##縣勞動力就業的現狀與問題 （一）人口情況 根據第五次人口普查的資料，##縣户籍人口71.8萬人，佔全市户籍總人口的10.27%，在邵陽市九縣（市）三區中居第5位，比1990年“四普”增加35304人，平均每年增加3418人，年平均增長率為4.9‰。户籍人口中，常住本鄉鎮半年以上人口67.2萬人，佔總人口的93.64%；外出本鄉鎮半年以上人口4.5萬人,佔總人口的6.29%，其中：離開本縣半年以上人口3.5萬人，佔總人口的4.93%；常住本地户口待定人口491人，佔總人口的0.07%。##縣常住人口68.7萬人，佔全市常住人口的9.86%，在邵陽市九縣（市）三區中居第6位，其中非農人口6.7萬人，佔總人口的9.79%。常住人口中，0—14歲人口17.2萬人，在全市各縣（市）中居第5位，佔總人口的25.01%，比重超出全市1.11個百分點，在邵陽市九縣（市）三區中居第2位，僅次於邵陽縣；15—64歲的勞動適齡人口46.2萬人，在全市各縣（市）中居第6位，佔總人口的67.27%，比重低於全市1.47個百分點，比相鄰縣邵陽縣高0.93個百分點，低於邵東、隆回1.6和1.87個百分點，在邵陽市九縣（市）三區中排在倒數第2位；65歲及以上的人口5.3萬人，在全市各縣（市）中居第6位，佔總人口的7.72%，比重超出全市0.36個百分點,在邵陽市九縣(市)三區中居第3位,僅次於武岡市和新寧縣。人口總撫養比（即0—14歲以及65歲以上的人口占勞動適齡人口比重）居全市第二位，僅次於邵陽縣，勞動適齡人口生活負擔重。 （二）就業現狀 根據第五次人口普查，##縣現有各類從業人員391241人，佔總人口的56.96%，比全市58.66%低1.7個百分點，在邵陽市九縣（市）三區中列第9位，在各縣（市）中排在倒數第1位。各類從業人員中，男性211150人，佔54%，女性180091人，佔46%。按行業分組，農林牧漁業320177人，採掘業3327人，製造業19475人，電力、煤氣及水的生產和供應業704人，建築業10379人，地質勘查和水利管理業114人，交通運輸、倉儲及郵電通信業5598人，批發和零售貿易、餐飲業13116人，金融保險業954人，房地產業125人，社會服務業2646人，衞生體育和社會福利業2862人，教育、文化藝術及廣播電影電視業6450人，科學研究和綜合技術服務業45人，國家機關政黨機關和社會團體3747人，其他行業1522人。其中，第一產業320177人，佔從業人員總數的81.84%；第二產業33885人，佔從業人員總數的8.66%；第三產業37179人，佔從業人員總數的9.50%。從業人員中，15—19歲的22087人，佔5.65%；20—24歲的29332人，佔7.50%；25—29歲的45616人，佔11.66%；30—34歲的57903人，佔14.80%；35—39歲的52146人，佔13.33%；40—44歲的36668人，佔9.37%；45—49歲的44288人，佔11.32%；50—54歲的34828人，佔8.90%；55—59歲的23472人，佔6.0%；60—64歲的20770人,佔5.31%；65歲及以上的24131人，佔6.16%。未工作人口11.16萬人，佔15歲及以上人口的22.19%，佔15—64歲勞動適齡人口的24.15%。未工作人口中，從未工作正在找工作的人口5485人，佔5%，失去工作正在找工作的人口3225人，佔3%。 據XX年度統計，XX年末##縣城鎮國有和集體單位從業人員共計XX6人。其中：企業7744人，事業8763人，機關3529人，分別佔38.65%、43.74%和17.61%。第一產業634人，佔3.17%，第二產業4761人，佔23.76%，第三產業14641人，佔73.07%。XX年末農村勞動者33.11萬人，其中農業勞動者22.29萬人，佔67.32%，非農業勞動者10.82萬人，佔32.68%。 （三）主要問題 1、就業水平低。從上述數據我們可以看出，我縣雖然人口多，勞動力資源豐富，但實際就業水平很低。 首先，人口就業率不高。據第五次人口普查，XX年##縣總人口就業率僅為56.96%，比全市58.66%低1.7個百分點，居邵陽市九縣（市）中倒數第1位。 其次，勞動力資源實際利用率較低。根據XX年度統計資料，XX年末我縣從業人員為35.41萬人，勞動力資源實際利用率（即從業人員佔勞動力資源總量比例）為68.76%，而國家、省、市勞動力資源實際利用率分別為74.82%、73.22%和76.80%，高出我縣6.06、4.46和8.04個百分點。 再次，未工作人口比重高。第五次人口普查中，##縣未工作人口有11.2萬人，佔勞動力資
源總數的22%，比全市高0.3個百分點。也就是説，我縣每5個勞動力資源中就有1個未工作。另外，根據XX年的最新統計結果，我縣XX年末城鎮人口有100684人，而城鎮從業人員只有23016人，城鎮未工作人口比重高達77.14%，這就是説，##縣有超過四分之三的城鎮人口處於無業或待業狀態。這個比例超出全市水平6.39個百分點，比相鄰縣邵東、邵陽和隆回分別高27.1、9.34和26.73個百分點，居全市九縣（市）首位，參見表二。超出XX年全國50.19%的比例26.95個百分點和全省63.02%的比例14.12個百分點。 2、就業結構嚴重落後。第五次人口普查顯示，我縣一、二、三產業的就業結構比為81.84:8.66:9.50，就業結構嚴重落後，仍停留在農業經濟時代。不僅遠遠落後於國家50.1:23.0:26.9的產業就業結構，與我省60.4:14.6:25.0的就業結構仍有相當差距。就業結構的落後，一方面與我縣作為一個農業大縣，農業經濟仍是主導經濟有關，另一方面也反映了我縣近年來工業萎縮，工業化和城鎮化進展緩慢，二、三產業發展的嚴重滯後。從經濟發展的角度來看，世界經濟是一個不斷由二元經濟向一元經濟轉換，由農業為主導、農業的產值和就業佔很大比重，逐漸向非農業為主導、非農業的產值和就業佔很大比重的發展過程。也就是説，隨着經濟的發展，第一產業的比重將會越來越小，二、三產業的比重將會越來越大，最終成為經濟增長與就業的主導產業。譬如，根據國際勞工組織1999年《勞工統計年鑑》提供的數字，美國1998年一、二、三產業的就業結構比為2.67:23.86:73.47，日本為5.27:32.04:62.69，德國為2.86:33.83:63.31，經濟與就業結構都處於發達的高級階段。國內，我國沿海經濟發達的縣市如江蘇江陰和常熟，其三產業就業結構比分別為19.31:52.19:28.50和24.6:47.3:28.1，也已進入經濟發展與就業的中級階段。比較之下，我縣的就業結構顯然還處在相當落後的初級階段。 3、農村剩餘勞動力與下崗職工日趨增多。XX年末我縣實有耕地面積411704畝，鄉村勞動力人均耕地面積僅1.24畝，相當於湖南平均水平1.41畝的87.9%和全國平均水平2.77畝的44.8%，人多地少的矛盾已十分突出。如果按全國通用標準，農村勞動力人均耕作4畝地，我縣只需農業勞動力10.29萬人。這樣，我縣農村約有22.82萬人需轉移就業，除去已經轉移到非農行業的10.82萬人，還有12萬人將成為農村剩餘勞動力，佔農村勞動力總數的36%。而隨着農業科技的發展，工業化與城鎮化進程的加快，退耕還林力度的加大，以及加入wto後國外農產品的衝擊，農村剩餘勞動力將越來越多。這些剩餘勞動力繼續留在土地上的邊際收益為零，唯一的出路就是離開土地去非農行業就業，另謀生路。與此同時，隨着近年國家經濟結構的戰略性調整，國有企業改革的深化，以及其他各項改革措施的推進，城鎮國有和集體單位的下崗職工也日益增多。XX年末我縣城鎮國有和集體單位離開本單位仍保留勞動關係的職工達到9195人，其中下崗職工8410人，分別比1998年增加1614人和1838人，增長21.29%和27.97%。下崗職工和內退職工與在崗職工之比達到1：2.07，就是説，我縣已累計有三分之一的職工下崗。根據勞動和社會保障部的調查顯示，XX年全國下崗職工再就業率只有26.2%，且繼續呈下降趨勢。因此，絕大部分下崗職工仍將處於失業狀態。 4、勞動力人口素質偏低。根據第五次人口普查，我縣6歲及6歲以上的人口中，接受大專以上教育的佔1.28%，接受中專和高中教育的佔9.69%，接受國中教育的佔36.08%，接受國小教育的佔44.83%。其中，受大專以上教育、高中（中專)教育和國中教育的比例比全市低0.57、1.06和2.15個百分點，比全省低1.84、2.15和1.87個百分點。與我省經濟最發達的長沙縣比，我縣受大專以上教育的比例比其低1.89個百分點，受高中（中專）教育的比例比其低2.93個百分點，受國中教育的比例比其低5.65個百分點。與沿海經濟發達縣市的差距更大，全國百強縣排名首位的廣東順德，其大專以上教育、高中（中專）教育和國中教育的比例比我縣分別高2.19、6.33和7.91個百分點。此外，我縣15歲以上人口的文盲率為8.71%，而全市為7.29%，全省為5.99%，全國為6.72%，分別比我縣低1.42、2.72和1.99個百分點。長沙縣的文盲率更低，僅為2.03%，比我縣低6.68個百分點。由此可見，我縣勞動力人口的整體素質在邵陽、全省和全國都處於落後位置，而與經濟發達縣市的差距更大。 三、解決我縣勞動力就業的出路 面對當前嚴峻的國內外就業形勢和我縣的落後現狀，如何有效地解決我縣的就業問題，我們認為： （一）轉變戰略思想，實行就業優先的戰略 在西方市場經濟國家，就業問題一直是各國政府高度關注的問題。失業率作為一個重要指標，與國民經濟增長率、通貨膨脹率以及國際貨幣收支並列為衡量經濟發展與運行狀況的四大主要指標，成為國民對政府政績的主要考核與評價指標。為了重視就業問題，美國於1946年專門制定了《就業法案》，規定聯邦政府必須爭取“最大的就業、產出和購買力水平”。隨後，承諾將充分就業作為優先目標的國家還有澳大利亞、比利時、加拿大、法國、荷蘭、新西蘭和挪威等國。我國由於建國後長時期實行低收入、高就業的計劃經濟，就業問題因此一直不是各級政府的調控、施政與考核指標。在當前我國全面建設社會主義市場經濟的過程中，尤其是經濟轉軌時期，下崗失業人員日益增多，就業形勢十分嚴峻的情況下，轉變傳統的以經濟增長作為首要目標的戰略思想，實行就業優先的戰略，對於進一步發展經濟，維護社會穩定，促進國民經濟可持續發展具有特殊重要的意義。實踐證明，經濟增長並不一定就業增長，在信息革命席捲全球，科學技術突飛猛進的今天，資本與技術、資本與信息、資本與知識的結合越來越緊密，經濟日益向資本密集、技術密集、知識密集與信息密集的方向發展，高增長高失業率在一些發達資本主義國家並存也已是不爭的事實。即使是經濟轉型國家，經濟增長與就業增長也並不一定同步，例如愛沙尼亞，其1996年的失業率上升了0.3個百分點，但gdp仍然增長了3.9%。因此，經濟增長並不意味着就業增長，相反，就業增長卻往往能促進經濟增長。事實上，穩定的就業率與低失業率在世界上任何國家都通常是消費者信心的基礎與源泉。只有維持穩定的就業率、不斷降低失業率，才能確保市場需求的旺盛與平穩發展，擴大
內需、刺激消費、促進經濟增長的政策也才能得以奏效。 （二）大力發展中小民營企業尤其是工業企業 中小企業，特別是中小民營工業企業，具有投資少、吸納勞動力多、就業彈性係數大的特點。雖然在中國加入wto後，中小企業在面對國外衝擊時競爭力不強，其對gdp的貢獻也顯然沒有大型企業和規模企業明顯，但其經營上較強的靈活性與應變能力，卻讓中小企業更具有生存性與生命力。對政府而言，發展中小企業從短期來看，其對經濟增長的貢獻似乎沒有大企業明顯和迅速，但在遭受來自外部的競爭與衝擊時，其對地方經濟增長與失業率的影響顯然也比大企業要小得多。如98年亞洲金融危機中，同為亞洲“四小龍”的台灣所受的影響要小，而韓國則深受其害，失業率巨增，經濟大幅下滑。其中一個重要原因，就是台灣經濟以中小企業為支撐，而韓國則以大型企業集團為經濟命脈。因此，對於我國這樣一個大國，從國家層面上看，雖然需要一些大型企業和高精尖的世界一流企業來增強國際競爭力，抵抗外部衝擊。但對於地方經濟，尤其是縣域經濟而言，無論是從經濟增長的角度還是從促進就業的角度，從長遠來看，大型企業與規模企業不是首要的選擇。大力發展中小企業，尤其是民營企業，更能促進就業與經濟的協調、穩定增長，也更符合我縣這樣落後地區的實際。當前世界製造中心正在逐漸向中國轉移，未來一段時期內中國將成為世界上最大的製造業大國，這種大環境對我縣大力發展民營工業是一個極好的契機。目前我國沿海經濟發達地區，其工業結構正在快速升級、換代，傳統的初級產品加工業開始向內地轉移。在這種形勢下，我縣應像江西一樣，充分發揮毗鄰廣東的二線梯級地理位置，抓住機遇，利用本地資源和廉價勞動力，大力發展勞動密集型的初級產品加工製造工業。這既是解決我縣就業問題的一大舉措，同時也是我縣推進城鎮化建設的基礎和前提。目前我縣的民營企業數量較少，據工商部門統計，XX年末我縣私營企業才103家，吸納從業人員2609人，註冊資金僅4631萬元。而相鄰的邵東縣XX年末私營企業有353家，吸納從業人員6195人，註冊資金30584萬元，分別是我縣的3.43、2.37和6.6倍。沿海經濟發達縣市如廣東順德，其民營企業達1XX多家，江蘇江陰，其民營企業有10145家，分別是我縣的116.5倍和98.5倍。因此，我縣須積極努力，加大力度，大力發展中小民營企業，在解決更多勞動力就業的同時，促進我縣經濟的發展。 （三）加快推進城鎮化建設，積極發展第三產業 推進城鎮化建設，實現農村人口城鎮化，是轉移農村剩餘勞動力的最終途徑，同時也是加快發展第二、三產業，提高產業就業結構與就業彈性的基礎和前提。目前我縣的城鎮化水平比較低，XX年我縣的城鎮化水平為8.87%，居全市倒數第一。XX年我縣的城鎮人口有所增加，達10.07萬人，佔總人口的13.82%，但與我省的經濟強縣長沙縣比，城鎮化水平仍低16.21個百分點。而沿海經濟發達的縣市，如廣東南海和順德，其城鎮化水平已分別達到71.84%和69.38%，高出我縣58.02和55.56個百分點。城鎮化水平的落後，是影響我縣就業的另一個重要原因，目前我縣城鎮從業人員僅佔從業人員總數的6.5%，遠遠低於全省19.62%和全國29.77%的水平。因此，目前我縣必須加快推進城鎮化建設。只有在城鎮化建設的基礎上，才能大力發展第三產業，而只有大力發展第三產業，才是解決我縣勞動力就業的根本出路。 這是因為： 第一，第三產業就業彈性最大。目前，我國第一產業的平均就業彈性為0.06，第二產業為0.34，第三產業為0.57，第三產業就業彈性最大。據有關專家測算，每投資100萬元可提供的就業崗位，重工業是400個，輕工業是700個，第三產業是1000個；在相同的投入下，第二產業安置一個勞動力，在第三產業可以安置2—3個勞動力。因此，發展第三產業能最大限度地增強就業吸納力，增加就業崗位。 第二，第三產業最具發展潛力。西方發達國家中，第三產業佔gdp的比重高達60—75%，從業人員佔總數的60—80%。而我國目前第三產業佔gdp的比重約為34%，沿海經濟發達縣市也只有40%左右，我縣XX年為37%，第三產業發展都不充分，都具有很大的發展空間。 第三，第三產業是我縣經濟實現跨越式發展的突破口。當前，一產業佔gdp的比重越來越小，對經濟增長和就業的貢獻日漸減弱；而二產業我縣已遠遠落後於東部沿海地區，不在同一起跑線上，不具比較優勢，無法與之競爭，更無法趕超沿海發達縣市；只有第三產業，在當前信息技術革命的推動下，新興產業層出不窮，為落後地區找準突破口，實現經濟跨越式發展提供了契機。例如印度，其九十年代以前經濟還相當落後，工業也極不發達，但九十年代以後，印度抓住了全球信息技術革命的機遇，大力發展it產業，從而一躍成為當今世界上經濟增長最快的五個國家之一，其軟件出口僅次於美國，出口綜合指數（包括出口規模、質量等）更居世界第一位。 第四，我縣具有較為豐富的人文、自然景觀，可大力發展旅遊產業。目前，我縣境內有佛教聖地“白雲巖”、歷史知名文物“大名禪院”和“文仙觀”，以及省級風景名勝區“白水洞”、省級森林公園“龍山”等較為豐富的人文、自然景觀，加上我縣毗鄰邵陽市區，交通極為便利的區域位置，這對我縣大力發展旅遊產業極為有利。旅遊產業是第三產業中投資最少、見效最快、極具活力和潛力的“朝陽產業”，其對就業和經濟增長的影響與促進作用也是顯而易見的。從前面的“表一”我們可以看出，我市旅遊業發展較好的新寧、城步、武岡和隆回，其人口就業率也是最高的，壟斷了我市前四位。 （四）積極發展勞務輸出 目前我縣的農村剩餘勞動力較多，在當前城鎮化進展緩慢，二、三產業發展不快的情況下，要就地消化那麼多的剩餘勞動力顯然困難較大，因此，大力發展勞務輸出不失為當前一條行之有效的途徑。勞務輸出對落後地區來説，既能緩解就業壓力，又能增加地方收入，促進地方經濟發展，是一項一舉兩得、兩利雙收的事業。據省統計局組織的有關調查發現，農村剩餘勞動力轉移率較高的年份，gdp增長也較快；農村剩餘勞動力轉移率較低，甚至還出現一定程度迴流的年份，gdp增長也較慢。另據有關部門測算，改革開放以來，我國約有15—20%的經濟增長是勞動力部門轉移的貢獻，其中農村勞動力轉移功不可沒。墨西哥是一個由政府出面，大力發展勞務輸
出的國家，據墨西哥政府公佈的數字，墨西哥總人口約8000萬人，其中在國外務工的人數每年達800萬人，也就是説，每十個人中就有一個在國外務工，比例高居世界各國首位，這些國外務工人員每年為墨西哥掙回至少160億美元。可見，勞務輸出是一項雙利的事業。目前我縣的勞務輸出發展相對滯後，規模不大，且多屬自發性，缺乏組織。據XX年人口普查，我縣常年（6個月以上）在外務工和創業的人口為3.5萬人，僅佔總人口的5%。XX年出國務工的人數也只有30—40人，都屬自發組織。因此，建議政府成立一個專門的勞務輸出組織機構，積極開展勞務輸出。 （五）鼓勵發展非正規就業和靈活就業 所謂非正規就業和靈活就業，就是指自謀就業、家庭就業、組織就業、臨時就業、社區就業、小時就業、階段就業等等。在當前正規部門的正規就業正日益減少的情況下，非正規就業和靈活就業具有廣闊的發展空間。特別是國家將從制度上為非正規就業和靈活就業人員解除後顧之憂，使他們和其它行業勞動者一樣，享受社會保障等各項合法權益。目前，我縣的非正規就業剛開始起步，XX年7月我縣成立的首家家政中心——福利家政中心是一個良好的開端，至今已有54個下崗失業人員在福利家政中心實現了就業，其業務亦開展得紅紅火火。 （六）大力發展教育和培訓事業 勞動者素質是就業之本，世界各國政府都把提高勞動者的人力資本素質作為促進就業戰略的重要支柱。目前我縣的勞動者素質普遍偏低，還有相當一部分的文盲人口。因此，大力發展教育和培訓事業，對於提高勞動者素質，增強就業能力和職業適應能力具有十分重要的意義。首先，在全縣全面徹底地普及九年制義務教育，積極推廣十二年教育，提高我縣勞動者的文化素質。其次，大力發展職業教育，培養我縣勞動者的職業技能與素養。再次，鼓勵發展社會培訓事業，積極開展對農村剩餘勞動力與下崗失業人員的技能培訓，對返鄉大學畢業生的創業培訓以及對自主創業小業主的市場培訓。