國税局規範税收行政執法情況調研報告

税收行政執法是税務機關的重點工作。依法治税是依法治國的重要內容和客觀要求,也是税收行政執法的基本原則和重要保障。我市國税系統經過多年的税收行政執法規範,已初步形成了一整套相對完備的税收行政執法體系,依法治税工作取得了長足的發展和進步。但由於税收行政執法受到立法、執法監督、執法環境、執法人員素質等諸多因素的影響,當前税收行政執法仍面臨一些問題的困擾。為此,筆者就當前税收行政執法現狀中的一些熱點、難點問題進行了一點思考,僅供大家參考。

國税局規範税收行政執法情況調研報告

一、税收行政執法存在的問題

(一)税收立法的滯後阻礙了税收執法的發展。現階段,我國税收立法總體上是協調的,税收制度比較完整,但仍存在一些需要完善的地方。一是税收基本法還是一項空白。税收基本法統領、約束、指導、協調其他税收法律、法規,它對税收的基本制度、税收的立法原則、税收立法的管理權限等基本內容進行規定。二是税收法律規範的級次不高。具有法律層級的税收規範只有《税收徵管法》、《企業所得税税法》和《個人所得税》,絕大多數的税收規範是以法規、規章、税收規範性文件等形式存在並實施的。三是個別税法政策複雜,理解、操作難。如新出台的《企業所得税法》及其實施細則,當前在我市税務機關內部能真正理解運用好該法的税務行政執法人員不多。四是地方立法權不足、缺位。制定税收地方規章必須得到税收法律、行政法規的明確授權。在當前地方政府不能享有完全立法權的前提下,地方政府為了促進本地區經濟的發展,或解決本地區的實際問題,必然尋求非規範途徑對這種體制的突破。

(二)税收行政執法責任和考核評議制未得到真正落實。國家税務總局《税收執法過錯責任追究辦法》早已制定下發,税務系統為落實追究辦法,在這方面做過許多工作,一些執法過錯行為得到了追究。但總的來説執法責任追究在基層局面臨執行難的問題,究其原因主要有三,一是執法崗責不清,即對執法的崗位、權限、程序、要求及責任等不明確,已經明確的也不夠具體,不夠科學,税收管理員感到執法責任重大。二是考核評議不完善。在基層税務機關中,由於法制機構沒有單獨建立起來,根據當前基層局人員配備和內設機構職能,還沒有一個內設機構能夠擔當起執法評議的職能。三是責任追究難於下手。由於非執法崗責任追究沒有建立起來,造成執法崗和非執法崗職業風險不均,執法崗位責任大,風險大,但工資獎金待遇與非執法崗並無太大差別。四是税務人員流動時責任難以追究,不數人有老好人思想,怕得罪人。

(三)行政執法的程序和證據意識不強。當前税收執法領域,“重實體,輕程序”的事件屢見不鮮。如實施行政處罰時,不事先責令當事人改正或限期改正就作出處罰決定;行政處罰告知書與行政處罰決定書同時下達;進行税務檢查不出示税務檢查證;扣押、查封商品、貨物,不開具收據或清單。税收執法過程中出現許多證據採集運用不規範的現象。如取得有關部門保管的書證複印件沒有經保管部門蓋章,也沒有註明原件的出處;取得會計賬冊複印件沒附説明材料,也未經被採集單位核對蓋章。需要認定主要事實,提供的證據不能有力證明事實的存在。收集的各種證據材料之間互相有矛盾,不能形成完整的證據鏈等。

(四)税收行政執法的環境需要進一步的優化。從税務機關內部來講,“税收計劃管理”仍廣泛的影響依法治税的發展。“税收任務一票否決”仍成為上級税務機關對下級税務機關考核重要內容。從行政執法的外部環境來看,政府幹預税收的現象仍然存在,各級政府為了搞政績,樹形象,從其他方面干預税收執法。外部環境還有廣大社會羣眾的納税、協税護税意識和經濟環境的因素。有少數老國有企業在市場經濟的衝擊下,逐步被改改制,過去歷史包袱沉重,但税收行政執法不講歷史原因,這些老國有企業許多欠税不能及時清繳,税收強制措施只能慎用,滯納金更是無從加收。

(五)税務執法人員執法素質影響税收執水平的提高。當前税務執法人員素質總體情況是好的,依法治税意識較以前有了很大的提高,執法更加規範有序,但也存在參差不齊的問題。部分税務執法人員依法治税、依法行政觀念淡薄,濫執法、隨意執法現象在一定範圍內存在;少數税收執法人員對有關税收實體法、程序法瞭解不夠。個別執法人員“以情代法”,以人情踐踏法律,執法的隨意性比較大,對自由裁量缺乏規範。對提高税務執法人員執法水平的機制沒有完全建立起來,行政執法好壞一個樣。

二、規範税務行政執法的幾點建議

(一)加快税收立法的步伐,真正做到有法可依。建議全國人大盡早出台税收基本法,確立以税收基本法為税收領域的母法,以強化税法的系統性、穩定性和規範性,併為單項税收立法提供依據和範例,最終建立一個以税收基本法為統領、税收實體法和税收程序法並駕齊驅的税法體系。提高現行税收法律規範的等級,對比較成熟的税收法規、規章可以通過人大立法,上升為法律層級。按照事權與税權相一致的原則,授予地方一定的立法權。立法要考慮執法現狀,對税法與會計的差異問題要儘量縮小。

(二)認真落實税收執法責任制。税收執法責任制包括執法責任、評議考核、和責任追究三個方面,三方面相輔相成,配套實施,缺一不可。首先,必須明確税收執法責任,就是對執法的崗位、權限、程序、要求及責任等進行嚴格界定和明確分解,做到分工到崗,責任到人。其次,建立科學、完善的評議考核體系。在省、市、縣局內部單獨設立政策法規處(科、股),最好在基層分局也配備專職法制員,充實一定的人力,負責評議考核的調查取證,並提出責任追究處理建議,提交該税務機關成立的執法過錯責任追究考核評議委員會集體討論決定。第三,對應追究的執法過錯行為必須嚴格追究。對考核評議委員會作出的責任追究決定由人事、監察等機構負責執行。對非執法崗也應建立嚴密的崗責評議考核體系,並對其過錯行為嚴格責任追究。

(三)進一步規範行政程序和證據採集行為。建立完整的税收執法程序是規範執法的基礎,也是税務部門多年來探索並付諸實施的重要工作。這一工作的重點主要體現在税收徵收管理程序、税務行政處理程序和税務行政救濟程序三方面,它們互相聯繫,是徵納雙方必須共同遵守的準則。當前各級税務機關從上到下要借推廣使用大集中徵管軟件為契機,全面規範各項徵管執法行為,重點規範各項執法程序。對證據的規範做到依法採集證據,任何行政行為必須有税收法律、法規所規定的事實要件為基礎;每一個事實要件必須有相關的事實證據,各種證據材料內容應該一致,證言之間、證言與證物之間、證物與其他證物之間,應互相印證,符合邏輯關係;每一個證據材料來源及取得的方法和手段在合法性方面都無可非議。

(四)營造良好的税收執法環境,提高税收執法透明度。一是嚴格按照“依法徵税、應收盡收、堅決不收‘過頭税’”的工作方針組織税收收入,通過考核執法水平與任務完成情況相結合的辦法來考核税務機關的工作績效。二是整頓和規範税收秩序,營造一個相對寬鬆的、公平競爭的税收環境。特別要利用互聯網絡信息化的渠道,讓廣大網民來參與、監督税收執法。三是加大税法宣傳的力度。從宣傳的方式、內容和途徑等方面都要有大的改進。對“用税”情況要實現逐步透明化、民主化,解決納税人“用税”之憂。通過正、反兩方面的例子來引導納税人依法納税。四是對我市老國有大中型企業,通過税收優惠政策的引導和扶持,幫助其早日擺脱困境,依法履行各項納税義務。

(五)教育培訓與考核評議並舉,建立長效機制,從根本上全面提高全體執法人員的素質。執法人員嚴格實行持證上崗。建議《執法資格證》實行屆期制,三年為一屆,到期後重新考試,合格的方可領證執法。執法資格考試要求從嚴,包括考試題目難易程度和考試紀律。對沒有通過執法資格考試的安排在非執法崗位工作。法制教育培訓既要注重形式,更要注重培訓的效果。對執法責任的考核評議,一定要動真格,一旦發現執法責任過錯行為,一定追究執法單位及相關責任人員的行政、經濟責任。對執法規範的單位和個人給予表彰獎勵,並與工作績效考核、幹部任用掛鈎。通過這種長效機制從根本上提高執法人員的執法水平。