市人大常委會執法檢查組：
按照會議安排，我就食品安全標準及我市食品安全監管職責分工情況做如下彙報：
一、關於食品安全標準問題
1、何謂食品安全標準
食品安全標準是國家為保證食品質量安全，保障公眾身體健康和生命安全，防止食源性疾病發生，在風險評估的基礎上，本着最大限度釋放風險確保品質安全的原則，對食品、食品相關產品、食品添加劑的衞生要求及其在生產、加工、貯存和銷售等方面所規定的技術要求和措施。食品安全標準是對國家原有的食用農產品質量安全標準、食品衞生標準、食品質量標準和食品行業標準中強制性條款的整合，它既是市場準入的基本條件，也是各級行政部門食品監督執法的依據。
2、食品標準現狀
建國初期，我國的食品類標準較少，20 世紀70年代末以後我國食品類相關標準開始日益豐富，當時頒佈的主要是食品添加劑的產品標準，食品的衞生標準和產品標準較少。20 世紀80 年代後陸續發佈了一系列的食品衞生標準和產品標準。在1981 年頒佈的gb 2757-1981《蒸餾酒及配製酒衞生標準》開創了中國釀酒行業的新紀元。1983年頒佈了gb 3865-83《中式糕點質量檢驗方法標準》和gb 3866-83《西式糕點質量檢驗方法標準》。1985年頒佈了糧食、油料檢驗方法標準和一系列植物油脂檢驗方法標準。1986 年和1987 年頒佈了gb 7100-86《糕點、餅乾、麪包衞生標準》、糧食類產品標準和以zbx 為編號的一系列專業生產技術規程。1988年國家衞生部又頒佈了19 個食品類衞生標準。20 世紀90 年代初商檢局頒佈了一系列的進出口產品標準和檢驗方法標準，衞生部還頒佈了一批殘留等檢驗方法標準。1995 年中國農業部頒佈了第一批綠色食品相關標準，XX 年頒佈了第一批無公害食品相關標準，標誌着綠色食品和無公害食品在中國走向制度化，也説明了人們食品安全意識的提高和國家對食品安全工作的重視。1996年、XX年和XX年中國對食品方面衞生標準進行了三次大範圍的頒佈和修訂，使衞生標準的覆蓋範圍更加廣泛。這些工作，對食品標準建設打下了一定的基礎。
歸結起來，在《食品安全法》實施以前，我國食品安全標準形成了四個層次，即國家標準、行業標準、地方標準及企業標準。從屬性方面看，又分屬於農產品質量安全標準、食品工業標準、食品質量標準、食品進出口檢驗檢疫標準四個類型。這些標準總計4700餘項。因為標準制定的立足點不同，客觀上造成了食品標準政出多門的問題，針對同一種食品，既有國家標準，也有行業標準。如蘋果，既有標準委頒佈的國家標準，又有農業部頒佈的無公害標準、綠色標準、外觀等級標準，還有原商業部頒佈的蘋果銷售質量標準。這些標準往往規定各異，互相矛盾，造成食品生產流通領域秩序混亂，令執法部門和企業無所適從。與此同時，對一些重要的品種，各部門似乎都視而不見，迄今沒有標準問世，留下空白和盲區，導致生產經營或執法監督無據可依。此外，一些標準數十年不作修訂，與形勢發展嚴重不相適應，老化滯後現象十分突出。
3、《食品安全法》對食品安全標準的規定
為解決上述問題，《食品安全法》要求對現行的食用農產品質量安全標準、食品工業標準、食品質量標準等予以整合，統一公佈為安全標準，並明確規定食品安全標準是強制性標準。除食品安全標準外，不得制定其他食品強制性標準。明確了食品安全標準由衞生部負責制定和公佈、國家標準委提供編號，強調了有關產品國家標準涉及食品安全國家標準規定內容的，應當與食品安全國家標準相一致。
《食品安全法》第二十條規定，食品安全標準包括8個方面的內容，即：食品、食品相關產品中的致病性微生物、農藥殘留、獸藥殘留、重金屬、污染物質以及其他危害人體健康物質的限量規定;食品添加劑的品種、使用範圍、用量;專供嬰幼兒和其他特定人羣的主輔食品的營養成分要求;對與食品安全、營養有關的標籤、標識、説明書的要求;食品生產經營過程的衞生要求;與食品安全有關的質量要求;食品檢驗方法與規程;其他需要制定為食品安全標準的內容。
其中，人體攝入致病性微生物、農藥殘留、獸藥殘留、重金屬、污染物質以及其他危害人體健康物質會危害人體健康，因此必須測定一個保障人體健康允許的最大值，規定食品中各種危害物質的限量。
食品添加劑是為改善食品品質和色、香、味以及防腐、保鮮和加工工藝的需要而加入食品中的人工合成或天然物質。食品添加劑是食品生產加工中不可缺少的基礎原料，但是，濫用食品添加劑會危害人體健康，必須制定標準嚴格限定其品種、使用範圍和限量。
嬰幼兒和其他特定人羣主輔食的營養成分不僅關係到食品的營養，而且關係到他們的身體健康和生命安全，對主輔食的營養成分有特殊要求，需要制定標準。
食品的標籤、標識和説明書具有指導、引導消費者購買、食用食品的作用，許多內容都直接或間接關係到消費者食用時的安全，這些內容的標示應該真實準確、通俗易懂、科學合法，需要制定標準統一的要求。
食品的生產經營過程是保證食品安全的重要環節，其中的每一個流程都有一定的衞生要求，對保護消費者身體健康、預防疾病，具有重要意義，都需要制定標準統一要求。
與食品安全有關的質量要求，主要包括營養要求;食品的物理或化學要求，如酸、鹼等指標;食品的感覺要求，如味道、顏色等，這些也屬於食品安全標準的內容。
檢驗方法是指對食品進行檢測的具體方式或方法，檢驗規程是指對食品進行檢測的具體操作流程或程序，採用不同的檢驗方法或規程會得到不同的檢驗結果，所以要對檢測或試驗的原理、抽樣、操作、精度要求、步驟、數據計算、結果分析等檢驗方法或規程作出統一規定。
以上都是制定食品安全標準的內容，食品安全標準是保障公眾身體健康和生命安全的強制性標準，負責食品安全標準制定的部門應該積極主動地研究制定相關食品安全標準，已經制定的，應該根據情況的變化，及時進行修訂，以保障公眾身體健康和生命安全。
4、目前食品安全國家標準制定發佈情況
《食品安全法》授權衞生部為食品安全國家標準唯一的制定和發佈機構。近兩年來，衞生部頒發了《食品安全國家標準管理辦法》，組建了食品安全國家標準評審委員會，並頒佈了一批新的食品安全國家標準。據統計，目前已公佈新的食品安全國家標準176項，包括68項乳品安全國家標準和食品添加劑、真菌毒素限量、預包裝食品標籤等基礎標準，完成了指定食品添加劑產品標準58項。特別值得一提的是，為配合食品添加劑“嚴打”行動，今年5月13日公佈的《食品添加劑使用標準》，包括食品添加劑、食品加工助劑、膠姆糖基礎劑和食用香料等2314個品種，涉及16大類食品，23個功能類別。從法律角度講，今後，在食品構成中，除食品工藝配方核定的主料、輔料外，凡是發現不在《食品添加劑使用標準》品種目錄（總計2314種）之內的任何成分，均可視為在食品中非法添加非食用物質行為；凡是發現在食品加工過程中違反《食品添加劑使用標準》的特定限制，超範圍、超量使用目錄中的添加劑的，均可視為濫用食品添加劑行為。
5、在檢驗檢測和監督執法中，如何處置食品安全標準體系不全品類殘缺的問題
《食品安全法》規定，食品生產經營活動必須嚴格按照食品安全標準組織實施。但是在在檢驗檢測和監督執法實踐中，時常會遇到食品安全標準體系不全品類殘缺的問題。在處置此類問題是，要把握以下原則：一是沒有食品安全國家標準、食品衞生標準、食品產品標準的食品，由省、自治區、直轄市人民政府負責食品安全標準制定的部門可以參照食品安全法有關食品安全國家標準制定、修訂的規定，組織制定、修訂食品安全地方標準，並報國務院授權負責食品安全國家標準制定的部門備案；二是食品安全國家標準實施前，食品生產經營者可以按照現行食品衞生標準、食品產品標準生產經營食品；三是既無國家標準，也無地方標準的，鼓勵企業制定符合食品質量安全保障要求的企業標準。企業標準須備案登記，必須嚴格遵守。監督執法過程中也可作為參照。
6、食品安全標準與國家標準接軌的必要性
近年 來 ，隨着經濟全球化進程的加快，國際食品貿易也在飛速發展，食品安全問題已成為世界關注的焦點問題，各國政府十分重視，因而貿易爭端也不斷出現。有不少發達國家的標準嚴於cac（國際食品法典委員會）等國際標準，採取了比較高的技術壁壘措施。好在sps(衞生和植物衞生措施協議)和tbt(貿易技術壁壘協議)協定規定，各成員國在發生食品貿易爭端時，必須以cac標準或風險分析的結論為依據，可以在wto爭端解決機構中解決。且wto規定了cac的標準要以科學性為基礎，採用風險分析的原理進行制定。對於發展中國家來説，若貿易對方國標準嚴於cac規定的標準，可以要求其按照風險分析的原理提供科學依據，以保障自身國家的合法貿易權益。這對相關貿易國設立不合理的貿易壁壘有針對性的提出了公平合理的對策。因此，我國充分利用sps和tbt協定的規定，積極應對，成立了專家委員會，開始對我國食品標準進行制、修訂。檢驗檢疫行業規劃在XX-XX年對本行業標準制、修訂。但根據目前一些發達國家對食品標準的不斷加嚴、更新及我國出口食品屢屢遭受技術壁壘的情況來看，我國在對食品標準的制修訂過程中，要站高望遠，加快步伐，以儘快與cac標準接軌，為我國的進出口食品貿易保駕護航。
二、我市食品安全監管分工情況
（一）分工依據
1、食品安全法及實施細則。從國際上看，監管體制一般分三大類，有多部門體系的、單部門體系的、綜合型體系的，目前中國實行的是多部門體系的模式。這種監管體制，中國目前食品安全分階段管理的一個現實，就是生產經營分了若干階段，現在我們按照這個特點進行監管，是發揮各部門的優勢，既體現相互分工，又能夠實現綜合協調，這也是法律的要求。但是能不能真正做到無縫呢？有時候比較難。這是多部門監管最容易出現的問題。就是部門職能要麼重疊，要麼出現空白。針對這樣的情況，《食品安全法》特別對綜合協調和部門分工進行了明確的規範。
《食品安全法》第四條規定：國務院設立食品安全委員會，其工作職責由國務院規定。
國務院衞生行政部門承擔食品安全綜合協調職責，負責食品安全風險評估、食品安全標準制定、食品安全信息公佈、食品檢驗機構的資質認定條件和檢驗規範的制定，組織查處食品安全重大事故。
國務院質量監督、工商行政管理和國家食品藥品監督管理部門依照本法和國務院規定的職責，分別對食品生產、食品流通、餐飲服務活動實施監督管理。
《食品安全法》同時對各級人民政府的食品安全責任也進行了明確。《食品安全法》第五條規定：縣級以上地方人民政府統一負責、領導、組織、協調本行政區域的食品安全監督管理工作，建立健全食品安全全程監督管理的工作機制；統一領導、指揮食品安全突發事件應對工作；完善、落實食品安全監督管理責任制，對食品安全監督管理部門進行評議、考核。
縣級以上地方人民政府依照本法和國務院的規定確定本級衞生行政、農業行政、質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門的食品安全監督管理職責。有關部門在各自職責範圍內負責本行政區域的食品安全監督管理工作。
上級人民政府所屬部門在下級行政區域設置的機構應當在所在地人民政府的統一組織、協調下，依法做好食品安全監督管理工作。
《食品安全法實施細則》對以上職責做了進一步的細化。
2、xxx人民政府辦公廳《關於明確部分領域食品安全監管職責的意見》。為實現食品安全全程監管和無縫銜接，有效防範食品安全隱患，杜絕的實踐中存在食品安全監管盲區，XX年12月29日，xxx人民政府辦公廳印發了《關於進一步明確部分領域食品安全監管職責的意見》（x政辦發[XX]130號），對銷售非自產初級農產品從業者監管、食品生產加工小作坊監管、食品攤販監管、現場製售食品從業者監管、“小飯桌”、“農家樂”、公開舉辦農村家宴、食品展銷、倉儲、專業食品運輸等從業者監管、放心早餐食品安全監管。放心早餐的生產加工單位食品安全由質量監督部門負責監管。放心早餐銷售點的食品安全由工商行政管理部門負責監管、食品生產經營的兼營行為監管、無證照非法生產經營食品行為的監管等情形進行了明確和界定，堵塞了監管漏洞。意見授權各市、縣區人民政府在實施本意見的過程中，可根據當地實際情況，對食品安全監管部門的職責分工作適當調整。同時，要求各級政府要按照“地方政府負總責”的原則，切實加強對食品安全監管工作的組織協調，各有關監管部門要加強溝通和配合。對於本意見沒有明確或新出現的事項，應根據《中華人民共和國食品安全法》等法律法規的精神，確定相應的監管部門，上級業務主管部門應當予以支持。對難以界定具體監管部門的一些食品生產經營業態，由當地政府組織相關部門通過聯合執法和綜合整治等辦法進行監管，各部門應當服從並積極參與或配合，杜絕監管盲區。
3、xx食品安全委員會《關於進一步加強學生營養餐食品安全監管工作的緊急通知》（x食安委發〔XX〕4號）。為切實加強學生營養餐日常監督檢查，確保學生飲食安全，進一步明確各部門在學生營養餐實施過程中的食品安全監管職責，XX年4月27日，xx食品安全委員會制定印發了《關於進一步加強學生營養餐食品安全監管工作的緊急通知》（x食安委發[XX]4號），對各相關職能部門在學生營養餐監管中的職責進行了明確。
食品藥品監管部門負責學生營養餐工程實施過程中食品安全的綜合監管、組織協調和組織開展對重大食品安全事故的查處工作；農業部門負責全市範圍內奶牛養殖、生鮮奶收購及飼料、獸藥和養雞場的監管工作。在省級有關部門未指定雞蛋供應企業之前，由農業部門對學生營養餐所用雞蛋供應企業進行初步篩選，報請市食品安全委員會審定後，會同食品藥品監管、質監、工商、衞生、商務等部門對外公佈。負責對雞蛋供應企業所用飼料、防疫用藥及蛋品進行抽樣檢驗，並將檢驗結論定期公示；質監部門負責乳製品生產企業的日常監管，審查學生營養餐所用奶品的配方，對乳品生產企業的乳品組織抽樣檢測檢驗，並定期公佈檢測結論。協助相關部門對奶品中標企業所設置的配送機構及代理商進行日常監控，對配送機構及代理商擅自改變合同約定最小包裝規格、再次灌裝、分拆等行為依法查處；工商部門負責奶品、蛋品配送機構、中轉站及中標企業代理商經營行為的日常監管，制定並監督實施配送機構、中轉站及代理商倉儲及物流配送質量安全規範，對配送機構及代理商供應的奶品、蛋品進行抽樣檢驗，並公示檢驗結論；衞生部門負責學生營養餐所涉食品（含飲用水）進入學校之後各環節的日常監管工作，制定並監督實施學生營養餐衞生規範，對蛋奶等品種儲藏、加工、食用及食用反應監測等進行技術指導，對奶品、蛋品及飲用水等品種組織抽樣檢測檢驗，並定期公佈結果。負責學生營養餐食品衞生（餐飲服務）許可工作，對直接接觸蛋奶等食品的從業人員進行健康檢查，組織相關人員進行上崗培訓；教育部門負責學生營養餐的日常管理工作，對總供銷合同項下所涉品種定期取樣送檢，對懷疑品種隨時送檢。負責制定並監督實施學生營養餐安全管理規範，落實學校內部相關部門和負責人的管理職責，建立健全確保學生營養餐安全運行的基本制度，並監督執行。結合地域及學生分佈情況，逐校或按片區配備學生營養餐專職質量安全管理員，並組織專業培訓。負責督促各實施學校加大資金投入，按學生營養餐衞生規範的要求，新增設施設備，改進儲藏、加工、分發食用的環境和條件；監察部門負責對學生營養餐實施過程中各縣區、各級部門履行職責情況進行執法監察，依法依紀追究造成重大食品安全事故的有關單位和個人的責任；財政、商務、供銷、民族宗教事務、審計、旅遊等部門在各自法定職能及市政府指定的職責範圍內履行相應安全監管職責。
（二）我市食品鏈條各環節監管職責分工情況
市藥品監督管理局主要負責對全市食品安全管理的綜合監督、組織協調，依法組織對重大食品安全事故的查處；承擔市食品安全委員會辦公室的日常工作。
市公安局主要負責組織、指導、督促各級公安機關依法對生產、銷售不符合標準的食品、假劣食品和有毒有害食品涉嫌犯罪需要追究刑事責任的案件立案查處；依法查處用暴力、威脅等手段干擾、阻礙、抗拒行政執法活動的治安案件和刑事案件；積極配合各職能部門開展食品安全整治工作。
市農業局主要負責初級農產品生產環節的監管。對種植業產品農藥殘留、畜禽產品和水產品藥物殘留進行綜合整治；負責農產品跟蹤檢測和蔬菜安檢工作；負責定點屠宰場（廠、點）生豬、牛、羊的檢疫及其監督。
市經貿委主要負責食品流通、加工業的行業指導和管理，實施“發展綠色產業、建設綠色x”戰略。
市商務局主要負責酒類市場及生豬屠宰的監督管理。在屠宰環節，全面遏制注水肉、病害肉入市，淨化肉品市場監管。在有關縣區，此項職責由經貿局承擔。
市衞生局目前仍然負責餐飲業和食堂等消費環節的監管。實施餐飲服務許可審查；依法查處餐飲服務環節違反《食品安全法》的行為；開展對食物中毒和其他食源性事故的緊急醫療救治和調查處理並採取有效控制措施。根據市政府機改方案及衞生局、食品藥品監管局“三定方案”的有關規定，餐飲服務、學校、機關食堂等餐飲服務環節的監管職責將有衞生局劃轉到市食品藥品監管局。目前，劃轉工作已啟動，預計本月底可完成。
市工商行政管理局主要負責食品流通環節的監管。負責食品生產經營者主體資格的市場準入審查，取締無照經營行為；對違法的食品廣告和虛假宣傳、商標侵權和假冒商品、不正當競爭等行為進行查處。
市質量技術監督局主要負責食品生產加工環節的監管（承擔原由衞生部門負責的食品生產加工環節的衞生監管職責）。實施食品生產企業的生產許可准入，嚴格審查和發放生產許可證；組織制定、審批、發佈食品地方標準。
x出入境檢驗檢疫局主要負責出入境食品及其裝載、包裝物和運輸工具的檢驗檢疫和監管。
市政府其它各有關部門根據各自職責，認真做好食品安全監管工作。市編辦、市法制辦、市藥監局要根據省、市編辦劃分的食品安全監管責任意見，積極推進我市監管體制創新，儘快提出我市食品安全監管職能劃分意見，並抓好落實和銜接工作。
（三）幾個特殊情況的處理
1、食品加工小作坊的監管。國家質檢總局將小作坊監管的範圍界定為：10人以下，有固定生產場所，生產條件簡單，從事傳統食品生產加工活動（不含現做現賣），沒有取得食品生產許可證的食品生產單位和個人。在實踐中，由於食品加工小作坊存在數量多、分佈隱蔽、生產條件差、生產設備簡陋、管理水平低、生產環境普遍較差等問題，個監管部門在對小作坊的認識上存在差異，因而導致對小作坊的監管存在職責不清的情況。我市在小作坊監管上探索了一些有益的方法。
對主體和特徵都很明顯的小作坊，由質監部門依據國家質檢總局、國家標準委頒佈的《食品生產加工小作坊質量安全控制基本要求》，本着對小作坊“既要管好，又要便民”的原則，實施許可管理。市質監局在全省率先探索制定了《xx質量技術監督局食品生產加工小作坊監督管理辦法（試行）》，加強對小作坊的監督管理。辦法規定：食品小作坊必須具備和持續滿足保證產品質量安全的7項要求，共計44條（具體內容詳見gb/t23734-XX）。食品小作坊生產食品需向縣區質監部門提出申請及相關材料。縣區質監部門對其必備條件現場審查合格後當場隨機抽樣。樣品經法定檢驗機構檢驗合格，縣區質監部門在小作坊申請書上籤署“現場審查併產品抽檢合格”意見。小作坊業主持簽署意見的申請書在工商部門辦理營業執照後，縣區質監部門為其出具開業生產登記證明。不具備自檢能力的食品小作坊應就近就地與法定檢驗機構簽訂委託檢驗協議。理化指標、衞生指標中含有技術參數的項目，每季度委託檢驗一次。總砷、鉛、鋁等重金屬指標每年委託檢驗一次。在同級財政經費保障情況下，縣區質監部門對食品小作坊每年進行全項目的監督抽檢不少於2次。
對存在交叉，不易界定範圍的小作坊，按照省政府x辦公廳《關於進一步明確部分領域食品安全監管職責的意見》（x政辦發[XX]130號）明確的部門進行監管。《意見》規定：食品生產加工小作坊監管。食品生產加工小作坊（不含現場製售食品從業者）由質量監督部門負責監管；對現場製售食品從業者監管，分兩種情形處置：依託食品流通環節經營場所（如商場、超市、食品店、集貿市場等）從事食品現場製售的由工商行政管理部門負責監管。在獨立且專屬的門店從事食品現場製售的由質量監督部門負責監管。
2、食品攤販的管理。食品攤販指無固定店鋪，在集中交易市場或者所在地區縣政府允許的場所內從事食品流通、餐飲服務活動的個人。食品零售攤販的食品安全由工商行政管理部門負責監管。提供餐飲服務的食品攤販食品安全由餐飲服務監管部門負責監管。城市綜合執法部門負責對管轄區域內食品攤販進行規範管理。（主要指區域規劃、場所公共衞生、攤點佈局等）
3、城鄉集貿市場、超市、食品展銷會的食品監管。這幾類場所均有較明確的“四至”邊界，環境具有一定的封閉性。按照《食品安全法》的立法精神，本着便民高效、責任唯一的原則，城鄉集貿市場、超市、食品展銷會等場所內的所有食品從業行為，由工商部門統一監督管理。
4、對餐飲服務場所銷售預包裝食品的監管。省政府x辦公廳《關於進一步明確部分領域食品安全監管職責的意見》（x政辦發[XX]130號）規定：食品生產經營者在主業以外兼營其他食品生產經營業務的，兼營業務日常監管由主營業務監管部門負責，在監管中發現兼營活動違法違規需要處罰的，應及時移送依法負責的監管部門處理。按照《意見》的精神，餐飲服務單位提供者在其餐飲服務場所銷售酒、飲料等非自產及預包裝食品的，不再辦理食品流通許可證，而由餐飲服務監管部門進行統一監管。
5、運輸中食品的監管。生產企業若直接運輸食品，運輸過程中由質監部門監管；生產企業若設庫中轉站的，視為流通行為，運輸過程中由工商部門監管；企業若委託第三方物流單位運輸食品，運輸過程中由工商部門監管。對於監管職責歸屬不清的食品安全監管問題，由市食安委進行研究、協調後決定。
6、幾類農副土特產品的監管。豆腐生產加工屬於典型的小作坊，由質監部門監管；豆芽的生產過程非常特殊，雖符合農產品生產的特徵，但是未經過充分光合作用，若按初級農產品對待，則可以使用化肥、助長劑、漂白劑等，但是這些成分在其生長過程中降解、轉化非常緩慢，殘留量較大，留下質量安全隱患，因而，市食安委指定由質監部門監管。木耳、香菇、茶園符合農產品生產特徵，應由農業部門監管。