引言
(1)問題的提出
馬克思説過：“問題就是時代的口號，是它表現自己精神狀態的最實際的呼聲。”無論是在“華南虎”事件中的官員集體造假，還是“躲貓貓”事件中的官官相護，抑或是“七十碼案”警方前後公佈數據不一和“鄧玉嬌案”中尋歡被刺的官員，其中所透漏的問題只有一個，那就是公務員信用問題己成為或正在成為一個不斷縈繞在一切個人和組織中的時代聲音。
從XX年9月開始，北京《小康》雜誌會同有關專家及機構，對我國XX年9月到XX年9月間“信用”問題在網上進行了調查。經過對調查結果進行加權處理，並參照國家有關部門的監測數據和大量社會信息，得出XX ^ XX每年度的中國信用小康指數，並且評選出了XX年一XX年最講信用的和最不講信用的五個職業羣體，見表1，表2(略)
從表1、表2可以看出，XX-XX年度中國政府公信力指數為每年呈微弱趨勢上漲，雖然略有提高，但也僅僅剛及格，迫切需要改善。更值得關注的是，政府官員的信用連續兩年以75.3%和80.3%的絕對多數被網民選為信用最差的羣體。可以看出在XX年的《小康》調查中，這個比例為75.4% } XX年，已經上升了近5個百分點，為80.3%。換句話説，官員這一羣體在網民心目中的信用不但沒有改善，反而變得更差了。並且有很多受訪者表示宮員素質低、能力差，並存在違法、違紀行為，直接導致了政府信用形象的下降。
當然，這個結果並不能代表全部民眾對官員的看法，但反映出來的問題不容忽視。75.4%和80.3%雖然是網民的主觀感覺，但這感覺並不是錯覺，也絕不是偏見，它是一部分官員言行失信造成的結果。
當前公務員失信問題，己成為黨風政風中的一個十分突出問題。一些地區、部門的公務員，總是口口聲聲地要把人民羣眾利益當作頭等大事，實際上在現實工作中總是先考慮顧及個人利益。在工作中，不從實際情況出發制定政策，造成政策制定的不連續，不完整;在工作中大行官僚主義作風、主觀主義作風、形式主義作風乃至為我主義作風。為了個人的升遷，為了突出自己的政績，為了樹立自己的形象，不顧實際情況，不考慮本地區的可持續發展，大肆建造一些往自己臉上貼金的面子工程;為了應付上級部門的檢查，進行數據偽造，樹立虛假典型。面對個人私利時，表面講原則，私下講關係和交易;打着工作的幌子，貪污受賄;讓百姓守法，自己肆意踐踏法律;讓百姓艱苦奮鬥，自己奢靡腐化：讓百姓講集體主義，自己行個人主義……總之，有些地區或部門的領導千部，非但不從人民利益出發做好本職工作，而是常常侵犯人民的利益，出現一些行政執法人員，把國家權力地區化、部門化;地區或部門權力利益化和私有化現象，把“依法行政”做為創收牟利的擋箭牌，置人民利益於不顧，置黨紀國法於腦後，偏離執政為民的航道。這與我國構建社會主義和諧社會，創建良好社會信用體系相違背的。正如清代王祖輝在《佐治藥言·須示民以信》中所説的：“官能予人以信，人自帖服。”“第欲官能守信，必先幕不失信。”意即只有當官者樹立信義，才可能規勸別人，為其他幕僚做出表率。從這個意義上來講，重視公務員信用研究，是一個事關如何緩解當前社會發展過程中凸顯出來的信用危機的重大戰略性問題，也是積極推進構建社會主義和諧社會的一個重大理論和實踐問題。
(2)國內外公務員信用研究現狀評述
關於公務員信用的研究，就題論題，到目前為止，專門性的研究尚不多見，但在有關政府信用一般研究的論述中，也有學者直接或間接涉及到這一論題。這些研究成果在一定程度上，為公務員信用研究提供了理論準備。
第一、國外政府公務員信用研究現狀
首先，理論研究方面：
西方社會最初能體現出對公務員信用的問題研究應追溯到早期的社會契約理論。17， 18世紀英、法、意等國的資產階級思想家霍布斯、盧梭、孟德斯雞提出的社會契約論、法的精神理論以及馬基雅維利的“君主論”思想等，着重説明國家是人們由於理性驅使，為擺脱社會爭奪的無序狀態，尋求有組織和穩定的生活而相互訂立的一種社會契約。在這個契約中，人民交出一部分自然權力，並把它委託給主權者，從而有了政府，政府成為政治代理人，從而享有了管理社會的權利，行使行政權;同時權力受託者也擔負着保證人民安全、維護社會秩序與公眾利益等政治、經濟責任與義務。政府代表公眾行使公共權力，並通過履行職責獲得相應的利益：政府作為一個組織，通過履行其職責得以繼續存在和發展，政府官員及其他工作人員，作為現實的特殊利益主體，獲得工資、地位、榮譽及其他利益。在權力授予關係已經發生和存在的情況下，政府及其公務員的信用就成為這種權利授予關係能否存續的最重要因素。如果公務員代表政府在行使行政權力的過程中，無法迴應和滿足公眾的期待和要求，就會失去公眾對公務員的信任，從而影響公眾對政府的信任，而導致信任危機，最終就會威脅到權力授予關係的存續，也意味着政府對社會的違約。這種早期社會契約理論，為公務員信用研究奠定了豐厚的思想基礎。
進入20世紀，西方學者從“社會資本”角度看待信用問題，首開了政府信用研究的先河。馬克思·韋伯在《新教倫理與資本主義精神》中分析資本主義經濟興起過程中非經濟因素的重要意義時認為，誠信原則是資本主義倫理中“最重要的思想原則”。社會學家弗朗西斯·福山在1995年出版的《信任·社會美德與創造經濟繁榮》一文中認為誠信不僅僅是道德問題，還是一種社會資本，作為社會資本，它不僅影響了社會的穩定和經濟繁榮，而且會影響政府施政，這就從政治文化的角度開創了政府信用研究的思路，使人們開始關注政府信用問題。
20世紀70年代以來，隨着政府職能和政府管理模式的轉化以及世界範圍內重視行政倫理建設潮流的興起，西方一些學者側重從責任角度去考察公務員信用問題，如庫拍的《行政倫理學—實現行政責任的途徑》一書，從責任的角度論述了公務員的道德和信用倫理問題，認為公務員的信用，關鍵體現在公務員的行政責任中，要健全公務員的責任機制，加強對公務員的約束，這樣才能確立政府的信用形象。西方國家也曾先後出台了一批對公務員行政責任進行規定和限制的法律法規，如美國的《行政人員部門僱員道德行為準則》、《加拿大公務員利益衝突與離職後行為法》、《韓國公職人員道德法》、《菲律賓公共官員與僱員品行和道德標準法》等等，表明西方國家對公務員行政責任和信用建設的理論研究和實踐進入了一個新高潮。
其次，實踐應用方面;
國外關於社會信用體系建設的理論和實踐為公務員信用建設積累了寶貴經驗。發達國家社會信用體系建設以美國和歐洲大陸國家為代表，在社會信用體系建設方面積累了寶貴的經驗：一是以不斷完善的信用法律法規作為信用行業健康發展的基礎。美國是世界上最發達的徵信國家，信用體系的發展已有160多年的歷史，既有比較完善、有效的信用管理體系，也有完全市場化運作的信用服務企業主體，還有廣大的信用產品使用者。在20世紀60一一70年代美國經濟繁榮期，銀行和企業的失信行為導致大量的呆賬，致使很多企業經營陷入困境;政府開始啟用信用立法，形成了以《公平信用報告法》為核心的一系列法律。經過不斷完善，目前已經形成了比較完整的信用法律體系。二是設立了專門的信用中介服務機構。美、德等國家有許多專門從事徵信、信用評估、信用管理等業務的信用中介服務機構，它們在社會信用體系建設中發揮着重要作用。三是注重信用檔案和個人信用化制度建設。在歐美國家，信用檔案是個人的第二張身份證，缺乏信用記錄或信用記錄差的企業很難能生存和發展，信用記錄差的個人在信用消費、求職等諸多方面也會受到很大限制。四是強調政府信用建設應在培育公民信用意識、強化行業自律精神和政府監管等多個層面全方位積極有效推進。
不可否認，西方國家公務員信用體系建設立足於西方政府治理和管理變革模式，對此我們必須有批判的加以借鑑。
第二、我國公務員信用研究現狀
20世紀後半期，伴隨着世界性的政府信用研究熱潮的興起，政府信用問題的研究也成了我國學術界討論的熱門話題。XX年頒佈的《公民道德建設綱要》首次將“明禮誠信”確定為我國公民道德建設基本道德規範之一;黨的xx屆三中全會強調建立健全“以道德為支撐，以產權為基礎，以法律為保障”的社會信用體系，“增強全社會的信用意識，政府、企事業單位和個人都要把誠實守信作為基本行為準則”;kXX年政府工作報告》中強調公務員應遵守誠信廉明的職業道德，強調誠實守信是依法行政的基本要求。XX年在政府工作報告中強調，要建立政務信息公開制度，增強政府工作的透明度，堅持辦實事，求實效，珍惜民力，不搞勞民傷財的“形象工程”、“政績工程”等。XX年4月公佈的《中華人民共和國公務員法》正是當代中國政府下大決心、花大力氣加強政府自身建設，首先抓好依法行政、誠信行政的重要舉措。
就目前我國學術界的研究現狀來看，大多數學者都是圍繞政府信用這一問題展開的，論述較多的是政府信用對整個社會信用體系的影響，政府失信的表現、危害、成因以及重構政府信用的路徑這些方面。對於公務員信用有時會在研究政府信用的過程中談及一些，總體來説，所見的專著不是很多。有少數的論文和在報刊雜誌散見一些關於公務員誠信建設的文章，諸如董石桃的《新時期中國公務員誠信建設存在的問題與治理對策》，在該文中，界定了公務員誠信的內涵。認為公務員誠信是公務員基於忠實公共利益所包含的職責與義務而形成的真誠無欺、信守承諾、實事求是的心理意識、原則規範和行為活動的綜合。並從誠信教育、制度建設屯文化建設以及行政參與方面提出了相應的政策建議。嶽凱敏在《信息時代我國公務員誠信建設研究》一文中，首先探討了公務員誠信與政府誠信的關係，從人性、制度、社會三個方面揭示了公務員誠信缺失的三大根源，並據此提出了若干條政策建議：明確公務員誠信建設的指導思想和指導原則;加強行政倫理教育，提高公務員自身的道德素質;深化行政體制改革，為公務員誠信建設創建良好的行政環境;加強法制建設，為公務員誠信建設提供有力的制度保障;健全監督體系，為公務員誠信建設確立有效的約束機制;加強電子政務建設，為公務員誠信建設提供良好的技術平台。曹婷在《國外公務員信用建設的經驗》中，總結了外國公務員信用建設的經驗：重視信用的研究與教育、加強公務員信用的立法、建立嚴格的失信懲戒和守信激勵機制和建立多角度的信用管理制度。陳啟源在《誠信是政府公務員的為政之本》中論述了公務員誠信缺失的表現和危害，並從內在和外在原因兩方面分析公務員誠信缺失的原因。胡偉在《公務員誠信建設：意旨、現狀與對策》中提出解決公務員誠信建設問題，提高政府效能，要從加強思想教育、完善公務員選拔、考核、評估制度，建立健全監督機制以及完善誠信信息監控機制等方面入手。秦斌在《誠信一公務員的基本要求》中論述了公務員誠信建設的必要性，認為誠信是政府存在的根本，政府誠信是社會誠信的基礎;政府守信是法律對政府的要求，政府守信要求行政行為必須守信;公務員誠信是政府行為守信的保證，公務員誠信一定要自律。劉銀喜在《我國公務員制度中信用機制的重構》中，着重分析我國公務員制度中信用機制缺失的背景和原因，以及wto對信用機制的訴求，並有針對性地提出構建我國公務員制度中信用機制的途徑。另外還有些對公務員信用建設進行論述的文章，但對公務員信用的認識和把握大多是停留在感性的局部的認知基礎上，還沒有系統全面地從行政學、政治學、倫理學、社會學等相結合的角度對公務員信用問題進行學理透析。正是基於國內公務員信用研究的不足，引發筆者對這一理論與實踐課題進行深入思考。
(3)本文研究的內容框架
本文除導論外，共分為四個部分。
第一部分：對公務員信用的相關概念進行梳理，其中包括信用、公務員信用的概念，以及將公務員信用與個人信用相比較，歸納出公務員信用自身的特點。
第二部分：公務員信用的理論依據。介紹了國內外有關公務員信用的一些理論依據。包括鄧小平理論、構建和諧社會理論、以及社會契約理論等。
第三部分：當前我國公務員信用的缺失及其原因分析。這一部分對我國公務員信用缺失的表現及原因進行了深刻的剖析。總結出我國公務員信用缺失主要表現在權力濫用、作為不良、及作風混亂三個方面。並針對主要表現提出具體原因，主要體現在以下三個方面：傳統文化習俗的影響，利益個體化致使部分公務員道德價值觀念扭曲，以及制度性的障礙。
第四部分：構建我國公務員信用規制的路徑選擇。借鑑國內外信用管理方面的經驗，從加強對公務員信用的道德文化規制，公務員信用的法律法規體系規制公務員信用的管理體系規制三個方面，提出我國公務員信用規制的具體路徑。
(4)本文研究的主要思路及方法
本文按“提出問題、分析問題、解決問題”的思路謀篇佈局。從當前公務員失信的表現入手，提出公務員失信己是我國黨風政風中出現的嚴重問題，然後開始分析這一問題，先從理清公務員信用的概念和特點開始，分析公務員信用問題提出的理論基礎，以及當前我國公務員信用缺失的表現及原因。最後一部分解決問題，就是如何構建我國公務員信用規制的路徑。這裏主要從加強公務員信用的道德文化規制、法律法規體系規制、管理體系規制三個方面進行論述。
本文主要運用了兩種研究方法，即文獻研究法和實證分析法。文獻研究法主要從政治學、社會學、管理學等學科理論出發，從古今中外經典的政治理論和管理理論，以及有關方面的論文、專著中深刻挖掘思想資源，提出公務員信用的理論基礎。實證分析法主要是歸納總結了當前我國公務員信用缺失的種種表現，並深入分析了當前我國公務員信用缺失的具體原因。
(5)本文的創新之處
本文的創新之處主要有：第一，借鑑政府信用和社會一般信用的相關理論知識，提出了我國公務員信用的四個特點，即：涉及範圍廣，具有委託性，單向強制性，影響性。第二，在以往治理公務員信用缺失的對策中，往往只強調內部引導和外部控制某一方面，而忽視了這應該是一個自律和他律相結合的綜合過程。而本文則從制度規制和道德文化規制兩個方面相結合，在制度規制中，試圖用一系列具體的政治制度和法律制度共同構建一條堅實的他律防線;在道德文化規制中，試圖用理想信念教育和信用信念喚起行政個體的自律意識。只有做到兩者和諧並存，共同發揮作用，公務員信用缺失才一能從根本上得到有效治理。