通過幾次政府機構改革，城市旅遊公共行為在管理功能上得到了加強，出現了幾種不同類型的城市旅遊管理體制：一是撤銷旅遊局，成立旅遊管理委員會(簡稱旅委會)的“上海模式”;二是保留旅遊局，成立統管當地旅遊業發展及相關的所有事宜的旅遊發展委員會，即“桂林模式”;三是設立風景旅遊管理局，行使旅遊局、園林局的職能的“肇慶模式”;四是將旅遊局機關和所屬旅遊企業分開，實現“政企分開”的“北京模式”;五是單設旅遊局，下屬部分旅遊企業，負責旅遊行業管理和下屬企業的發展的“傳統模式”;等等。如何認識各類管理模式的利弊，構建有利於旅遊企業績效提高的城市公共管理體制?為此，本文對兩個城市進行旅遊企業績效與公共行為比較管理實證研究。
一、採用的測量模型和調研方法上個世紀末，英國的邁克爾、美國的霍夫斯泰特、日本的三隅二不二等行為科學家完成了“企業——市場測定表”、“企業——文化測定表”、“企業——管理測定表”等組織行為與企業績效相互聯繫的三個測量模塊，並在實踐中確立了該領域主流地位。【·】在此基礎上，筆者構建了“企業——政府測定表”，將組織行為與經濟績效測量模型由現有的三模塊擴展為四模塊，使得測量模型內涵更加豐富、功能更加完善。(見《管理世界}xx(3)v145—147)[21“企業——政府測定表”針對旅遊行業特點，重點分析“總體規劃、政策法規、調控機制、管理效應、公共物品、城市環境、宣傳促銷、公共服務”有關公共行為，意在準確測定企業對國家宏觀政策的知曉度，對政府間接調控的反響度，對直接公共行為的迴應度。該表從形式上看，測定對象是企業，但在實質上反映的是公共組織行為與企業經濟績效的相互關係。這是企業經營管理過程中一張關於政府“法律手段、行政手段、經濟手段”的測量表。
本實證調研，選擇了江蘇省內的兩個省轄市，一個在蘇南，一個在蘇北，區域條件、經濟實力不盡相同，有一定的代表性。兩地分別抽出lo個旅遊企業，其中包括3個旅行社、2個旅遊星級飯店、2個旅遊景點、2個旅遊定點企業、1個旅遊車隊，這些企業在當地旅遊行業中有一定的代表性。為了遵守行政調研和企業諮詢的有關約定，本研究不公開城市和企業的具體名稱。
調查以問卷法和訪談法為主，每個樣本企業主要以管理幹部為測試對象，有些企業(如旅行社)人數較少，導遊和外界的聯繫比較緊密，流動性又比較大，故有較多的非管理幹部參加測試。抽取的被試人數均超過該企業幹部的三分之一，符合統計學基本要求。
對企業的實態調查是根據國際規範的企業諮詢和企業診斷三部曲的操作要求進行的。經過半年的時間，筆者完成了“收集一處理一反饋”三階段的工作。
根據現場調查的結果，筆者將a市l0個樣本企業按經濟績效從低到高排序為a1一a10，b市雷同。為了敍述方便，筆者再從兩市20個企業中抽出l0個，按d1一d10重新編號，情況如下：1.經濟績效較差值的企業：d1(a1)為旅遊車隊，該企業由於80年代初進口的7輛旅遊大客車全部到了報廢期，再由於對外承包不規範引發了許多問題，以至車隊經營困難，虧損嚴重，資不抵債。
2.經濟績效較低值的企業，d2(b1)為人文景點、d3(b5)旅行社、d4(b6)旅行社，這3家企業經營比較正常，但問題不少，主要表現為無發展後勁。
3.經濟績效平均值的企業：d5(a4)旅遊定點商店、d6(a7)旅行社，前者是在景點門旁經營旅遊紀念品的中等規模商店，後者的營業門面設在鬧市區，二者的地域條件都不錯，經營狀況卻一般。
4.經濟績效良好值的企業：d7(b8)、d8(b10)，前者是經營時間較長、有一定知名度的旅遊景點，後者是當地首家新建的四星級旅遊飯店，基礎條件比較好，這兩家均是當地的明星企業。
5.經濟績效優秀好的企業：d9(a9)、d10(a10)，這兩個企業均是省優秀企業，其中d10被列入國家首批aaaa級旅遊景點;d9被列入xx年江蘇省旅遊飯店前50名。
表1是企業對旅遊行業公共管理組織行為8個綜合因素的測量值，共可得到1o組數據，前8組是每一個旅遊企業對單個綜合因素的單項態度指數，是由表1企業對旅遊行業公共管理組織行為8個綜合因素的態度指數序號綜合因素均值d1i)2d3i)4d5d6d7i)8i)9d101總體規劃l8.52政策法規調控機制管理效應公共物品n4l9.213.32l_46城市環境l9.215.77宣傳促銷公共服務iv模塊合計113.1768.172.3l08.81l5.2107.1127.5120l39.9135.414o.4表中第4—13列和第2—9行的數據組成。單項態度指數已列入另一專題實證研究，本文就不作介紹。第9組數據是單個旅遊企業對城市旅遊管理體制所有組織行為總體態度指數，是由表中第10行數據組成;第1o組是lo個企業對單個綜合因素總體態度的均值，是由表中第三列數字組成，本研究主要從總體態度這一層面進行實證分析。
(1)圖1是旅遊企業對每一項公共行為總體態度均值圖。圖的縱軸顯示企業態度的分值(即分值軸);圖的橫軸上1—8是表l中第1列的8個序號，分別代表公共行為的8個綜合因素(即綜合因素軸);圖中的點為表1中第3列的數值。該圖表明10個旅遊樣本企業對公共行為單項綜合因素總體的平均態度。
綜合因素1為總體規劃，該項目的均值為12.33，該均值在8個綜合因素中分值居倒數第二位，這説明目前城市的旅遊規劃整體水平比較低，旅遊企業對政府的期望比較高，但對旅遊規劃的公共行為知之甚少。這説明旅遊規劃和企業經濟績效有着直接的相互關係，但現實的旅遊規劃遠遠不能滿足旅遊經濟發展的需要，有待進一步加強。
綜合因素2為政策法規，該項目的均值是l3.96，在8個均值中排名第五。理論上，政策法規是城市旅19l613l01z34b68圖1旅遊企業對單項公共行為態度均值遊管理體制的核心，在發達國家公共組織的主要任務就是制定法規、執行法規，企業對此感觸很深。但實踐中，被測旅遊企業的法律、法規意識較差，從另一角度也能看出我國旅遊行業立法、建章嚴重滯後。
綜合因素3為調控機制，其均值為13.28，分值較低。
其原因是，目前的旅遊企業大多是部門所有，產權界限不清，財政、税收、金融等體系對旅遊業的扶持仍停留在原有的運作機制下，投資主體單一，政府管理手段簡單，非政府組織難以發揮作用，即旅遊調控體制亟待改革。
綜合因素為4管理效應，其均值為15.41，在8個綜合因素中居第二位，這説明儘管我國各城市旅遊政策法規還不健全，調控機制仍不完善，但各城市旅遊局都很盡力，尤其在行業年審、接受旅遊投訴、治理整頓中發揮了很大作用。
綜合因素5為公共物品，其均值為15.34,分值較高。
從企業的反饋中得知，企業對城市基礎設施期盼值比較高，説明公共物品和旅遊企業績效有着直接的關係;而這幾年兩城市基礎設施建設儘管和理想仍有差距，但城市發生的巨大變化讓人們振奮，企業從中也直接獲益綜合因素6為城市環境，其分值15.89，在所有綜合因素中屬於中等偏上。企業認為，在近幾年創建“中國優秀旅遊城市”活動中，政府做出了很大的貢獻，但突擊性強、持久性差，突出的問題是城市環境沒有特色。
綜合因素7為宣傳促銷，其均值為17.78，這是公共行為8個綜合因素中得分最高的一項。從反饋中可以反映出兩個問題：一是城市旅遊管理部門一直將宣傳促銷放在工作的首位，這和發達國家城市旅遊局在職能上保持了一致，同時受到旅遊企業的普遍認可;二是政府促銷和企業績效有直接的正相關函數關係，並且相關係數比較高，但企業對政府的促銷形式單一、低效有看法，希望進一步改進。
綜合因素8為公共服務，均值為11.18，在所有綜合因素中得分最低。這足以説明三個問題：一是城市公共組織服務意識較差，習慣於高高在上、指手畫腳，機關門難進、臉難看、事難辦的現象仍未得到根本解決，尤其是旅遊局之外的一些旅遊相關的公共組織，表現更為突出。如旅遊企業水價電價偏高、旅行社組團景點門票打折等問題，一些部門置上級文件而不顧，我行我素，長期不予解決。二是機關辦事效率低，機關講程序，企業講效益，許多事情企業時間上拖不起;三是服務體系不健全，缺少政府和企業之間一箇中介服務機構，事實上許多旅遊企業十分渴望有一個自己的行業組織為自己服務。
企業對公共行為的態度8個綜合因素中每一個測量值的滿分為25分，如果按百分制60分及格計算，每個測量值必須在15分以上才能被視為合格。從表1中可以看到，10個企業8個綜合因素均值中，超過15分的只有因素4、5、6、7三個，其他均在l5分之下，及格率正好是50%，這表明我國實施政府主導型旅遊發展戰略取得了一定的成效，同時也説明深化城市旅遊管理體制改革的必要性和艱鉅性。
(2)圖2是單個旅遊企業對城市旅遊管理體制所有組織行為的總體態度指數。由於縱軸表現為企業對城市旅遊行業管理體制滿意度的累計分值，所以縱軸可看作為城市公共行為軸;橫軸是旅遊企業按經濟績效由低到高依次排列的，圖中的d1一d10就是表l中第1行的d1一d10，所以可以看作企業績效軸;由兩軸構成的平面上的曲線就成為代表城市公共行為和企業績效相互關係點的軌跡，即表1中最下面一行的數值。
l60l208040圖2單個旅遊企業對公共行為總體態度指數結合以上的定量分析，筆者可以在已有的實證研究基礎上得到兩個結論：第一，儘管公共行為的8個方面和企業績效的關116系不盡相同，8個對應關係描繪出8張圖中曲線波動差別也很大;但有一條是相同的，就是8條趨勢線的走向是相同的，即所有迴歸方程中測定的8個公共行為和企業績效的相互關係分別都呈現正相關的趨勢。
此論證本文省略。
第二，構成公共行為的8個綜合因素與企業績效的每一個相關係數均不相同(從表l提供的數據可以求得)，例如在圖1中態度均值最高的是公共行為7(宣傳促銷)，其相關係數r=0.8652，屬於高度正相關;而態度均值最低的是公共行為8(公共服務)，其相關係數r=0.4930，屬於不相關。但若把每一個企業面對的8個綜合因素測定值進行疊加，將公共行為作為一個總體來考察，即可得到圖2。圖2中的曲線呈有規則的波浪狀，波紋起伏不是太大，曲線上的各點和趨勢線的距離均比較近，幾乎融為一體;根據圖中點的曲線求得趨勢線的直線方程y=7.7436x+70.58，其中b>0，且irl=0.9165>0.765，所以，不管是從圖形的直觀表現，還是方程給出的數量關係，都可以得到一個重要的結論，即城市旅遊管理體制和企業績效存在着線性關係，且相互線性關係有着高度顯著性正相關趨勢。這一結論對促進城市旅遊管理體制改革有着重要的意義。
為了對不同管理體制下城市公共行為進行比較研究，依照表1模式，將a市(a1一aio)io組數據和b市(b1一bio)io組數據實施對應和總體分析。為了保證實證分析更具有針對性，筆者選用了城市旅遊行業管理模式的幾個主要方面進行比較。這幾個方面是目前各個城市正在努力嘗試，但一直沒有在理論上得到系統的論證，在實踐中也沒有得到可比性的計量分析。因此，筆者設計了表2。從表中顯示的情況來看，選擇調研的兩個城市各自旅遊管理體制在其本模式上有相似的地方，如都有市一級旅遊決策協調組織、市旅遊局、市旅遊協會三層次組織機構，但在調研中可以清楚地發現，兩市在組織機構的實際內涵以及具體運作都有着很大的不同。
(1)城市旅遊是一個綜合性很強的新興產業，每個城市旅遊管理體制主體一市旅遊局都清醒地認識到，如果沒有市最高決策層的介人，要想真正搞好本市的旅遊經濟，顯然是不可能的。對於第一層次組織機構——市一級的旅遊決策權威組織，儘管名稱不同，兩市都建立了，而且兩市均為副市長兼任該機構主任。但是在組織機構和日常運行上，二者有着明顯的不同，突出地表現在兩個方面：一是在a市黨的領導已經體現到決策權威機構中。在我們和基層領導、企業老總的交談中，他們很直率地講：現在是黨管幹部，如果沒有市委常委以上的領導介入，很難説這個組織機構具有權威性。這一方面a市就顯示了一定的優勢。二是a市在組織的正常運作中表現得比較規範。事實上，為了創建“中國優秀旅遊城市”，許多城市都建立了市表2ab兩市旅遊管理體制模式比較比較項目a市b市市級旅遊協調組織市旅遊協調小組市旅遊委員會協調組織主管領導市委常委、副市長副市長市旅遊局政府直屬機關政府直屬事業單位市民間旅遊行業協會市旅遊協會市旅遊協會市旅遊協會會長退位的旅遊局長現任旅遊局長兼旅遊主要經費來源市旅遊發展基金財政定項撥款級權威組織，那是形勢的需要，但隨着時間的推移，這一機構大多名存實亡，主要是日常運行缺乏制度保證。
充其量是在涉及全市大的旅遊活動中，市政府用這一機構的名義召開協調會，這一點b市也是如此。而a市卻恰恰相反，該市旅遊局正是利用創建“中國優秀旅遊城市”的大好機遇，將這一機構的組織職能長期化、制度化，使用頻率要大大高於b市。
(2)作為城市旅遊管理體制的第二層次組織機構——市旅遊局，兩市都建立了，只是旅遊局的性質不同。a市旅遊局屬於政府的工作機構，局內幹部屬於公務員序列管理，所有經費理應由財政承擔;b市旅遊事業管理局屬於政府的直屬事業單位，局內幹部屬於參照公務員系列管理，所需經費理論上並非全由財政承擔。
(3)作為城市旅遊管理體制的第三層次組織機構——市旅遊協會，兩市都建立了，但在充分體現它的自治性方面，二者仍有區別。從b市旅遊協會的組織結構上看，旅遊局長兼旅遊協會會長，旅遊局旅遊管理科負責協會的具體事務，即非政府組織的職能由政府組織來執行，實質上是“政社合一”，這是全國性的通例。a市由已離任的旅遊局長擔任旅遊社會團體的會長，初步改變了原來“政社不分”的局面，儘管並非理想，但從形式上對這一層次的自治性有一定的促進作用。