黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)提出:“建立憲法宣誓制度,凡經人大及其常委會選舉或者決定任命的國家工作人員正式就職時公開向憲法宣誓,樹立憲法權威。”
建立憲法宣誓制度的重要意義
憲法是國家的根本法,是我國社會主義法律體系的基礎,具有最高法律效力。同時,憲法是社會共同體的基本規則,凝聚着基本共識和價值觀。建立憲法宣誓制度的意義主要在於:
有助於樹立憲法權威,推進依法治國的實施。全面貫徹實施憲法,是推進依法治國、建設社會主義法治國家的首要任務。任何組織和個人都必須尊重憲法權威,在憲法和法律範圍內活動,因自覺接受權威而主動服從,真正將憲法作為其行為準則。
有助於增強公職人員的憲法觀念,激勵其忠於和維護憲法。經人民代表大會及其常委會選舉或決定任命的國家工作人員,在莊嚴的就職儀式上向選民或者代表機關宣誓,對國家法律和權力賦予者鄭重承諾。通過憲法宣誓可以使國家工作人員明確權力來源於憲法,憲法高於權力,憲法約束權力,按照憲法法律規定行使權力。宣誓者將為人民服務的公僕意識和承諾公開化,產生神聖的使命感和強烈的責任感,時刻受到誓言和自身道德良知的約束。
有助於提高公民的憲法意識,培養憲法情感。萬眾矚目之下莊嚴的就職宣誓,可以使宣誓者本人和民眾同時從神聖的儀式中經歷神聖的體驗。憲法在人們內心深處是否具有神聖的地位同憲法權威具有密切聯繫,這種情感是憲法權威的淵源之一。因此,宣誓儀式本身就是一次很好的憲法教育,有助於公民更好地認知憲法,從內心產生對憲法的情感寄託,使尊重和維護憲法權威成為公民的心理基礎。
有助於在全社會傳播憲法理念,樹立法治信仰。開展普遍的憲法教育,對於全社會樹立法治信仰和憲法精神具有重要意義。設立憲法日,建立憲法宣誓制度,開展關於憲法教育是普及憲法知識,以憲法凝聚社會共識的有效手段,有助於培育和塑造憲法文化,使全社會尊重憲法、熱愛憲法和信仰憲法。
域外憲法宣誓制度的基本內容
綜合考察聯合國193個會員國的現行憲法文本,其中規定了宣誓制度的國家有177個,未規定該制度的國家有16個。各國憲法規定的宣誓制度一般包括以下內容:
一、宣誓主體。各國憲法規定的宣誓主體主要有如下幾類:一是君主立憲制國家的國王,如挪威、西班牙、荷蘭等國憲法規定國王執政時應當宣誓;二是共和制國家的總統,如印度、意大利、新加坡等國憲法規定總統或者代行總統職權者應進行就職宣誓;三是國會或者議會的成員,如冰島、塞浦路斯、南非等國憲法規定新當選的議員履行職責前應宣誓;四是政府總理(或首相)和政府各部部長(或大臣),如德國、敍利亞、尼泊爾等國憲法規定上述人員應進行就職宣誓;五是最高法院或憲法法院法官,如捷克、立陶宛、新加坡、墨西哥等國。也有少數國家的宣誓主體範圍較廣,如美國憲法規定總統、參議員、眾議員、各州議會議員以及聯邦政府和各州一切行政、司法官員均應宣誓擁護憲法等。
二、宣誓對象。宣誓對象大概有如下幾類:一是向全體人民宣誓,如俄羅斯聯邦憲法規定,總統在就任時,應向人民宣誓;哈薩克斯坦憲法要求總統、議會代表和政府成員應向全國人民宣誓;韓國總統就職時要向全體國民宣誓。二是向任命人宣誓,如敍利亞憲法規定,總統任命副總統,副總統就職前應向總統進行憲法宣誓;波蘭憲法規定總統任命總理和部長委員會成員,並接受他們的宣誓。三是公民直接或間接選舉產生時,向議會或者議會與其他機構的聯合組織宣誓。如保加利亞憲法規定,總統和副總統由選民直接選舉產生,就職時應向國民議會宣誓;斯洛文尼亞憲法規定,總統以直接方式選出,應向國民議會宣誓,總理和各部長當選後亦向國民議會宣誓。四是繼承王位者,向議會或政府等其他機構宣誓,如荷蘭憲法規定,接受王權的國王在議會兩院公開聯席會議上宣誓即位;五是在實行政教合一的國家,如阿爾及利亞憲法規定,總統向真主起誓。
三、誓詞內容。各國憲法中的誓詞內容主要涉及四個方面:一是效忠國家,捍衞民族的尊嚴、獨立和安全,維護國家主權和利益;二是遵守和維護國家憲法和法律;三是尊重和維護人和公民的權利與自由,忠實地為人民服務;四是竭盡全力,恪盡職守,忠誠履行職責。有些實行政教合一的國家在誓詞中還要求宣誓人護衞國教,為宗教的昌盛服務。
四、見證人/監誓者。各國憲法主要規定了以下幾類見證人或者監誓者:一是憲法法院法官或最高法院首席大法官,如伊朗憲法規定,總統當選人必須在司法最高首長及憲法監護委員會成員的見證下宣誓;肯尼亞憲法規定,當選總統應當在首席法官面前公開宣誓就職。二是總統或者總統任命的人員監誓。如新加坡憲法規定,總理以及各級法院的法官宣誓由總統監誓。一些國家也規定了共同見證人的形式,如愛爾蘭憲法規定,總統應在議會兩院議員、最高法院和高級法院法官以及其他公共知名人士面前宣誓。
五、宣誓效力。多數國家都將舉行宣誓儀式作為宣誓者開始執行職務的必要條件,因而一般規定宣誓應在宣誓者開始執行職務之前或者就職時進行。因此可以將宣誓看作宣誓者就職或者履行職務的開始,以及上一任職務的的結束。比如蒙古憲法規定總統的職權始於其宣誓就職,止於新當選總統宣誓就職。新加坡憲法規定,任何議會議員在議會宣誓之前,不得在議會中參加任何有關立法的議事活動。一些國家還規定,如果議員拒絕宣誓,或者作出附帶保留的宣誓,將導致取消就任資格,或者視為放棄職權,比如波蘭、捷克、立陶宛、斯洛伐克和烏克蘭。
六、宣誓制度的規範形式。多數國家直接在憲法正文中規定了宣誓主體、程序、地點和誓詞等具體內容。有的國家在憲法正文中規定宣誓制度的基本內容,在附錄中明確誓詞的具體內容,如新加坡、肯尼亞和南非等國。此外,有的國家在憲法中概括規定了宣誓制度,委託議會立法規定宣誓的具體規則,比如荷蘭、克羅地亞、羅馬尼亞和肯尼亞等國。
除外,有的國家的憲法還對宣誓制度進行了特殊規定,如有些國家不僅要求宣誓者進行口頭宣誓,還要在宣誓書上簽名,如愛爾蘭、伊朗和贊比亞;也有一些政教分離國家,尊重宣誓人的宗教信仰自由,允許在規定誓詞之後附加宗教誓約,如奧地利和印度尼西亞。
我國憲法宣誓制度的未來展望
我國憲法文本中並沒有宣誓制度的規定,應借鑑各國的有益經驗,結合我國的具體情況,建立憲法宣誓制度。當前,建議全國人大常委會以決定的方式確立憲法宣誓制度的具體規則:第一,宣誓主體。根據《決定》要求,可規定:凡經人大及其常委會選舉或者決定任命的國家工作人員正式就職時公開向憲法宣誓。第二,宣誓對象,可規定:宣誓者應當向相應的人大及其常委會宣誓。第三,誓詞內容,應包括:效忠祖國,維護國家統一和民族團結,捍衞國家主權和利益;遵守憲法和法律;努力為人民服務,保障人民的權利和自由;為國家富強和人民福祉,竭誠履行光榮職責。此外,可規定:宣誓者應當在其當選或被任命的人大會議或者人大常委會會議上宣誓,可以採用集體宣誓的方式,由某一機關的主要負責人領誓;個別選舉或任命的公職人員可以個別宣誓。