鄉鎮政權是國家政權的基石，鄉鎮財政狀況直接關係到鄉鎮政權的穩定和農村經濟的可持續發展。面對我縣鄉鎮財政赤字的嚴峻現實,為了推進全縣鄉鎮財政消赤保平工作，2001年7月20日縣六屆人大常委會第26次會議作出《關於加強鄉鎮財政消赤保平工作的決議》。最近，根據縣委的部署，縣七屆人大常委會又組成專門調研組，採取召開不同類型鄉鎮的鄉鎮長座談會，廣泛聽取意見和建議，查閲有關消赤保平資料，多次召開碰頭會等形式，摸清實情，掌握根源，商討對策。現將調研情況報告如下：
一、鄉鎮財政赤字和“消赤保平”工作現狀
鄉鎮財政赤字，是指鄉鎮本年度內財政收入不夠支出的虧空部分，其中包括掛賬和負債。兩年半來，雖然縣政府認真貫徹縣六屆人大常委會的《決議》，投入滿腔熱忱和大量精力，採取多種措施，但消赤保平工作收效並不明顯。從總體上看，鄉鎮財政赤字進一步加劇。經縣審計局、財政局調查核實，2002年底全縣鄉鎮帳面赤字為16209萬元(不包括中國小校負債9255萬元，下同)，隱形赤字5953萬元，兩項合計實際赤字為22162萬元。有35個鄉鎮出現赤字，佔鄉鎮總數的97.2%。其中：赤字在100萬元以下的有12個鄉鎮(共601萬元,佔2.7%)，100萬元到500萬元的有16個鄉鎮(共3467萬元，佔15.6%)，500萬元到1000萬元的有3個鄉鎮(共2223萬元,佔10%)，1000萬元以上的有4個鄉鎮(共15871萬元,佔71.7%)。2001年全縣鄉鎮赤字總額為26511萬元,比上年增長100%，2002年赤字總額比上年下降16.4%。2002年赤字比2000年增加200萬元以上的有…….等鄉鎮，增加金額合計9183萬元，2002年比2000年赤字增長兩倍以上的有……..等鄉鎮，增加金額為8381萬元。赤字資金來源：有金融機構借款9834萬元，其他機構借款3220萬元，個人借款1904萬元，佔用專項資金478萬元，應付未付5264萬元，其他渠道1462萬元。
鑑於鄉鎮財政赤字的嚴峻形勢，縣委、縣政府一直把鄉鎮消赤保平工作提高到加強基層政權建設，促進農村經濟發展和社會穩定的高度來對待。2000年縣委、縣政府分別下發《關於進一步加強鄉鎮財政工作的通知》（×委發[2000]95號）、《關於加強鄉鎮財政預算管理，限期消化鄉鎮財政負債的通知》（×政發[2000]81號）等文件，要求鄉鎮加強財政管理，採取各種有效措施，逐步消化鄉鎮財政赤字。同年，縣政府成立了“××縣鄉鎮財政消赤保平工作領導小組”，縣財政局成立了鄉鎮財政消赤保平工作辦公室，具體負責鄉鎮財政消赤保平工作。2001年3月縣財政局制定鄉鎮財政收入上台階、消赤保平的獎勵政策,決定對抓收入有成效、消赤明顯的鄉鎮，分別給予收入上台階、消赤保平和當年綜合財政收支平衡等獎勵，對赤字加劇的鄉鎮給予通報批評。三年來共兑現獎勵資金314萬元，下達困難補助資金351萬元，並對消赤保平工作落後的鄉鎮予以通報批評。縣財政部門組織業務培訓，提高了鄉鎮長和鄉鎮財政所（組）有關人員的業務水平，樹立了依法理財的觀念，增強了消赤保平的責任感。
2002年縣財政在我縣實行農村税費改革和上年度多次增加機關和事業單位人員工資的大背景下，對縣鄉財政體制進行了重大調整，大幅調高鄉鎮人員經費支出標準。其中：行政人員和教職員工提高到20000元/年人，其他事業人員提高到16000元/年人；鄉鎮財政支出基數從2001年的12722萬元提高到2002年的23924萬元。2003年又進一步提高人員經費支出標準，鄉鎮支出基數又比上年增加了1500多萬元，同時提高各項事業發展資金的補助標準。由於連續兩年的重大調整，大大增強了鄉鎮財政可支配能力。為確保教師工資及時足額發放，2002年3月縣政府發出了《關於批轉××縣中國小教師工資財政統一發放實施細則的通知》，從2002年5月1日起，對農村中國小校所有財政供養的在編在職正式教職工工資實行統一發放。為加強對鄉鎮財政資金運轉進行事前、事中、事後的全程監督和管理，提高財政資金使用效率，實行了以財政電子計算機網絡為依託，靈溪、龍港、金鄉、錢庫、宜山和巴曹等鎮分別建立了鎮預算會計核算中心，對所屬預算單位實行財政集中統一核算。
2003，縣委、縣政府狠下決心，解決了歷年來一直未能解決的臨時工清退問題，共清退鄉鎮臨時工349名，為進一步消化鄉鎮財政赤字奠定了基礎。
二、鄉鎮財政赤字加劇的原因
既然縣政府和財政部門認真貫徹了縣六屆人大常委會的《決議》，採取了各項有效措施，加大了鄉鎮財政消赤保平工作力度，為什麼鄉鎮財政赤字狀況依然加劇呢？我們通過調研，認為有以下幾方面主要原因：
（一）多數鄉鎮財源萎縮，增收難度大
根據省委、省政府《關於全面進行税費改革的通知》（浙委[2002]4號）精神，我縣從2002年開始在全縣範圍內全面實行“減調改穩、全理負擔、轉移支付、配套進行”為主要內容的農村税費改革，取消了鄉統籌費；少數企業在競爭中沒能適時抓住機遇，經營困難，效益下滑；一些企業向龍港、靈溪等中心城鎮集聚，多數鄉鎮税源流失；前幾年,我縣房地產市場滑坡，土地價格回落,鄉鎮土地出讓金分成大幅下降。加上計劃生育依法行政的落實，鄉鎮預算外資金收入大大減少。這些就使得一般鄉鎮財政收入受到很大影響，財政功能日益弱化，政權運行和各項社會發展項目所需經費基本上完全依賴於縣財政。
（二）鄉鎮財政財務管理不規範，預算約束力不強，領導使用經費與政績考核相脱節
不少鄉鎮還未制定切實可行的財政財務管理辦法，有些鄉鎮雖然訂立了管理辦法，但形同虛設，因此，資金使用隨意性較大，亂支濫用現象時有發生。具體表現為：制度執行不嚴，超標準發放各種獎金、補貼；相互攀比，濫發錢物現象較為嚴重；專項資金的使用不夠規範，經常移用；有令不行、有禁不止，擅自提高非生產性開支標準，擴大開支範圍，某鎮訂閲報刊，一年支出18萬元，某鄉一般預算收入幾乎為零，但2002年招待費支出近23萬元，2002年全縣36個鄉鎮招待費支出986萬元，報刊費支出175萬元，向非預算單位支出各種補貼103萬元。鄉鎮財政作為政府的一級財政，本應規範、嚴肅，但年初預算流於形式。不少鄉鎮在安排日常支出時把預算放在一邊，年度決算的實際支出與年初預算嚴重脱節。還有些鄉鎮的財政預算沒有按時向鄉鎮人大報告並通過鄉鎮人代會審議，更無批覆，失去了應有的監督。問題在下面，根子在上面。有些鄉鎮政府領導在經費使用上，法制意識不強，認為只要不中飽私囊，便可隨意使用。他們只注重目前的所謂“政績”，卻忽視長期規劃和今後鄉鎮可持續發展。上級組織沒有把鄉鎮主要領導的經費使用成效列為考核幹部政績、升遷和追究的內容，不能不認為是導致鄉鎮財政赤字難以控制的一個重要因素。
（三）鄉鎮辦學壓力巨大
2001年以前縣財政不是按教職工編制，而是按學校正式教職工實際人數下撥人頭經費，故代課教師的工資性經費80%以上須由鄉鎮財政負擔，越是經濟落後的鄉鎮，代課教師越多，財政負擔反而越重。2001年教育系統缺編760人，按人均6000元計算，需支出460萬元。2002年我縣實行農村税費改革，縣鄉財政體制進行重大調整，教育支出基數也相應得到大幅度提高，但縣財政也只是保證教育人員正常的工資和福利所需資金，代缺經費只按人均7200元計算，鄉鎮財政還要承擔着停徵農村教育費附加而造成的教育建設投入巨大資金缺口的壓力。現體制下縣財政對農村中國小危房拆建補助標準為：一類鄉鎮500元/平米，二類鄉鎮400元/平米，按該補助標準測算的資金只夠支付土建部分，項目的前期費用和配套資金仍無着落。
（四）縣鄉兩級財政管理體制不盡完善
“保平”是“消赤”的重要前提，做不到當年的財政收支綜合平衡，消赤無從談起。現行的縣鄉財政體制雖然較大幅度地提高了鄉鎮財政支出基數，但由於責、權、利不統一，造成事權與財權的不匹配，鄉鎮財政不但正常的公用經費得不到保障，而且必須的人員經費還是得不到滿足(如考勤獎、年度目標考核獎等)。此外，歷史遺留的赤字需要每年支出利息680多萬元，鄉鎮政府還承辦着很多縣政府委託但又沒有資金保障（或沒有足夠資金保障）的事務，即例如農村低保、民兵訓練、部門各項達標評比、報刊攤派等，都是造成鄉鎮財政赤字增加的重要原因。
三、下一步解決鄉鎮財政赤字的建議
（一）進一步提高對消赤工作重要性、緊迫性的認識，切實加強組織領導
鄉鎮財政赤字不但影響鄉鎮政府正常的辦公秩序，而且嚴重損害了黨和政府在人民羣眾心目中的威信。我縣鄉鎮財政赤字進一步惡化問題，必須再一次引起縣、鄉鎮政府領導的高度重視，把做好消赤保平工作提高到完成政治任務的高度來對待，從源頭上加以解決。要加強領導，成立全縣性財政工作領導小組，組織協調有關部門，形成合力，齊抓共管。縣政府要把鄉鎮財政消赤保平工作作為縣本級財政工作的重要組成部分來抓，列入政府工作的重要議事日程，認真總結幾年來的經驗教訓，積極探索消化鄉鎮財政赤字的新方法、新舉措。只要樹立起消赤保平必勝信心，經過今後幾年的努力，我縣鄉鎮財政赤字問題將會得到較好的解決。
（二）加快經濟發展，培植鄉鎮財源
發展是硬道理，發展是解決鄉鎮財政赤字問題的根本出
路。各鄉鎮要認真貫徹實施縣委、縣政府“跨越式發展”戰略，努力改善投資環境，積極引進資金、技術和人才，立足實際，積極開拓市場，大力發展區域經濟、特色經濟，以培植財源，增加財政收入。欠發達鄉鎮要因地制宜發展有特色的農、牧、漁業和旅遊業，培植新的經濟增長點。
各鄉鎮要積極進行土地整理，共同為我縣經濟發展提供更多的用地指標。縣政府應從經濟強鎮的土地出讓金中統籌部分資金，用於對欠發達鄉鎮的轉移支付，使他們也能參與分享我縣經濟發展的成果。
（三）加快鄉鎮行政體制改革，撤併鄉鎮及其機構，加大人員分流力度
“生之者寡，食之者眾”這個現象不改變，鄉鎮財政赤字就很難徹底解決。要努力改變鄉鎮規模差異偏大，部分鄉鎮規模過小和鄉鎮政府“麻雀雖小，五臟俱全”的狀況，減少政府運行成本。要合理調整鄉鎮佈局，擴大鄉鎮規模，減少鄉鎮數量。
農村税費改革大大減輕了農民負擔，也為鄉鎮事業人員分流創造了最佳時機。部分鄉鎮已經摸索出許多切實可行的事業人員分流措施，但由於缺乏全縣統一的分流政策，鄉鎮在事業人員分流和降低經費支出方面困難重重。縣政府要利用農村税費改革的契機，推廣好的經驗，制定全縣統一的事業人員分流政策，加快鄉鎮政府機構改革和鄉鎮事業單位改革，將事業人員進行分流和歸位。
要深化教育體制改革，按照“規模、效益”的原則，加快鄉鎮校網布局調整，適當合併，集中辦學，並嚴格執行國家規定的中國小師生比例，對教職工中的富餘人員予以分流或者辭退，集中鄉鎮財政有限的教育經費，逐步改善辦學條件，提高教學質量。
（四）進一步完善縣鄉財政體制，加強財政、財務管理，積極推行鄉鎮財政“代理報帳制”改革
繼續完善縣鄉財政體制，提高行政事業人員補助標準，全額保障各專項資金，不留缺口。按責、權、利統一的原則，凡屬縣政府承擔的財政支出，縣財政應積極籌措資金予以保障，不要換個形式轉嫁給鄉鎮財政。縣政府委託鄉鎮政府承辦的事務，要足額安排對鄉鎮財政的專項撥款，不要要求鄉鎮財政安排配套資金。對現行不合理的達標升級活動和最低支出規定，應堅決予以取消。
無資金保證的建設項目是造成鄉鎮財政赤字最重要的原因。今後，鄉鎮政府要量入為出，考慮本鄉鎮的財力可能搞建設。縣財政部門要嚴格把好資金審核關，縣計劃部門要嚴格把好項目審批關，對沒有足夠資金保障的鄉鎮建設項目堅決不予批准。
推行“零户統管”是規範鄉鎮財政財務管理，提高鄉鎮財政資金使用效益，杜絕部門攤派，擺脱鄉鎮財政困境的一項重大改革。財政收支規模較大、財政管理制度比較完善的鄉鎮要儘快建立鄉鎮預算會計核算中心，對所屬預算單位進行集中核算。在綜合考慮鄉鎮經濟發展水平、税源基礎、財政收支規模等因素的基礎上，保持鄉鎮財政的預算管理權、資金所有權和使用權、財務審批權不變的前提下，針對財力不能保證其基本支出的鄉鎮，根據“先試點後擴大”的原則選擇四、五、六類中典型鄉鎮實行鄉鎮財政“代理報帳制”。繼續保留鄉鎮財政機構，全部取消鄉鎮所屬行政事業單位財務。取消原體制中一般預算收入超收分成。本着“基本滿足工作正常開展”的原則，核定經常性經費，確定財政支出基數，具體項目資金另行追加。鄉鎮所屬單位財務由縣預算會計核算中心在經濟片區中心鎮設立分中心代理。改變原有國庫庫款流經環節，庫款由縣財政直接撥入預算會計核算中心。
（五）區別對待，逐步消化歷年積澱的鄉鎮財政赤字
鄉鎮財政赤字日益擴大的事實證明，鄉鎮財政收入上台階、消赤保平等獎勵政策已經沒有繼續執行的必要，應予取消。對歷年積澱的鄉鎮財政赤字，進行一次認真清理，然後區別不同情況，採取不同辦法，予以消化。對四、五、六類鄉鎮(共28個)現有赤字(共5590萬元)經清理確認後暫時掛帳，由縣政府向銀行貸款解決，縣財政預算每年安排專項資金支付利息和部分本金，5年內消化完畢。從現在起鄉鎮不得再向社會借款。違者，除堅持誰借誰還原則外，還要視情追究有關人員的責任。對一、二、三類鄉鎮的財政赤字，通過發展經濟、增加收入，加強管理、控制支出和加大轉移支付等途徑，由鄉鎮自行消化。
（六）健全預算管理體系，完善財務公開制度，強化監督，嚴格考核
根據《預算法》、《預算法實施條例》和國務院《關於加強預算外資金管理的決定》等有關法律法規，鄉鎮政府應建立綜合財政預算，把鄉鎮預算內、預算外和各類基金全部納入鄉鎮財政預算，實行統一管理。要全面瞭解和掌握本級財政資金使用情況，加強對鄉鎮財政預算各項支出的管理。要健全財務核算體制，公開財務管理制度，公開財務執行結果，實行民主理財，提高收支透明度，接受羣眾監督。紀檢、監察、審計、財政等有關部門要加強對鄉鎮財政資金的檢查和監督，保障鄉鎮財政資金安全、高效運行。鄉鎮人大要高度重視對鄉鎮政府財政運行情況的依法監督。部分鄉鎮財政目前沒有正規的收支預算，特別是財政支出，雖然在每年召開的人代會上都有一個鄉鎮財政預決算的報告，但往往是程序性的，談不上認真審議和執行中嚴格的監督。此種狀況必須改進。鄉鎮財政年初必須拿出切實可行的預決算報告，提交人代會上審議，通過後由鄉鎮政府據以嚴格執行。鄉鎮人大代表必須認真履行憲法賦予的權利，防止走過場。根據我縣鄉鎮赤字原因分析，縣委、縣政府應針對實際、突出重點，完善鄉鎮幹部年度考核機制，把消赤保平工作情況作為幹部年度考核的重要內容