關於林業產權制度改革的調查與研究
孫彪
近幾年，隨着社會主義市場經濟的不斷深入，黨中央、國務院和省政府制定了鼓勵非公有制林業發展的若干政策，促進了我市集體林產權制度的改革。一些地區取得了顯著成效，積累了好的經驗和做法。
一、集體林產權制度改革現狀
1998年以來，尤其是在中共中央、國務院《關於加快林業發展的決定》及省政府《關於加快發展商品林和非公有制林業的通知》下發以後，我市集體林產權和經營方式發生了重大變革。商品林建設的多元化投入、多形式經營、多層次發展的形勢已見雛形。至2004年底，全市集體林林地使用權、林木所有權和經營權已經明晰到户的面積為340.98萬畝，佔全市集體林業用地總面積665.96萬畝的51.2%，並有不斷擴大的趨勢。其中，近幾年通過改革分權到户的集體林面積為268.58萬畝，具體是：管護承包面積96.1萬畝，經營承包面積72.76萬畝，招標、拍賣、協商出讓面積99.72萬畝；1983年林業"三定"工作中分包到户的自留山和責任山面積72.4萬畝。
二、集體林產權制度改革的總體評價
集體林產權制度改革，解決的是制約林業快速發展的生產關係問題，改革後的利與弊，是顯而易見的。
（一）集體林產權制度改革的突出成效
通過改革，將山林所有權明晰到户，調動了林權所有者投資營造林和保護森林資源的積極性，推動了林業發展。
1、改革充分調動了社會各界投資營林生產的積極性
過去山林歸集體所有，在村民誰都有誰都沒有的情況下，營林生產與羣眾利益結合不緊密，造林靠政府發動，村民則是出工不出力，致使造林成活率、保存率普遍偏低，年年造林不見林，林地資源利用率、收益率極低。通過林權改革，將集體林地使用權、林木所有權和經營權明晰到户，建立起合法穩定的承包、租賃關係，增強了村民及社會各界投資林業生產的信心。
在造林綠化方面，我市近三年來完成造林96.27萬畝中，非公有制投資造林就達45.8萬畝，佔全市完成造林面積的47.6%。僅2004年度，我市非公有制造林就達20175户，完成造林面積27.28萬畝，佔我市年度造林面積的88%，超百畝的有141户，超500畝的有5户，超千畝的有2户。昌圖縣林業局職工韓慶華，通過林地承包方式在朝陽、大興鄉承包宜林荒溝1100畝，投資155萬元，營造新品種楊樹80萬株，現平均胸徑已達12cm；鐵嶺縣造林大户劉德信，在完成自有自留山、責任山造林的基礎上，於1998年起，又通過承包或轉包的方式承包林地550畝，營造楊樹10萬株，目前平均胸徑已達18cm，價值500萬元以上。寬鬆的林業政策，調動了羣眾造林的積極性，造林大户的湧現又帶動了周邊的羣眾。通過林權改革，非公有制造林已逐步成為造林的主體。
2、林業產業長足發展，地方經濟又增新亮點
首先，非公有制造林進程的加快，為苗木花卉業帶來了新的發展機遇。我市以靠山鄉為核心的苗木花卉基地面積已增至9.5萬畝，年產商品苗3.7億株，人均增加收入2200元，占人均收入的60%。其次是逐年遞增的森林資源為木材精深加工業提供了原材料保障。繼香港獨資浩遠木業落户鐵嶺後，瀋陽文成木業也看準鐵嶺的原材料優勢，來鐵嶺落户。目前，全市650家木材經營加工企業，年產值達3.5億立方米。三是閒棄的經濟林資源再現生機，為鐵嶺創造出了獨特的經濟發展優勢。自明清以來，鐵嶺榛子一直被視為榛子中的精品，但由於過去體制上的制約，野生榛林呈棄管狀態。通過承包、拍賣改革，社會各界有識之士看準了野生榛林開發的潛力和經濟優勢，積極通過承包經營等方式投資野生榛林復墾，使野生榛林再度發揮了創造新的經濟增長點的優勢。我市榛林墾複目前已達到18.7萬畝，年產成品榛子280萬公斤，並已成功地申報了榛子原產地保護標識，鐵嶺榛子被列入國家原產地保護，創出了"春園"、"鐵榛"等名牌榛子產品。鐵嶺縣榛園墾複大户佟寶華，承包榛林0.7萬畝，年產榛2萬公斤，年收益達到50萬元。四是林業立體開發成效顯著，林地利用率明顯提高。山林處處有黃金，溝塘處處都是寶。溝塘養林蛙，林下育山參在我市已蔚然成風。我市人工、半人工養殖林蛙户已達500多户，開發林蛙養殖溝1100條，林蛙儲量達1.9億隻，年產商品蛙1000萬隻；我市以開原市黃旗寨鄉和鐵嶺縣白旗寨鄉為代表的林下參開發面積猛增，目前已開發林下參、細辛3萬畝,香菇、木耳等食用菌1萬畝，刺龍芽，大葉芹等山野菜12萬畝，年產值6600萬元。
3、林業兩濫案件明顯減少，森林資源管理得到加強
山林改革實現了產權明晰，權責分明，山林權屬和羣眾利益緊密結合，保護森林資源的安全已經成為羣眾的自覺行動。森林資產成為公民的自有財產。目前，我市凡是已經開展林權改革、分包到户的森林資源，都形成了山山有人管，林林有人護，人人都是護林員的可喜局面。盜砍濫伐林木、濫徵亂佔林地案件明顯減少，幼林地內砍柴、放牧現象也有所收斂。
4、科技興林有了新進展，林分質量得到明顯提高
通過二次漸伐、林下更新紅松等耐蔭樹種，尤其對於油松等天然更新效果較好的樹種，通過二次漸伐實現天然更新更是理想的經營模式，這樣不僅不影響林地的經濟產出，而且還可以縮短林業的生產週期，對實現森林資源面積、蓄積的"雙增長"起到積極作用。但多年來，這種經營方式始終得不到廣泛推廣，集體林經營單位從少投入多產出的目的出發，一直看中剔光頭的皆伐方式，原因就是產權不明晰，林木資產與羣眾利益結合不緊密。通過改革，密切了羣眾與森林資源資產的關係，林權所有者從真正意義上將森林資源當作自己的長遠利益來謀劃，不僅在營林採伐中杜絕了"拔大毛"現象，而且二次漸伐、冠下更新的有利於森林資源長期利用的經營模式也得到推廣。
（二）存在的問題
我市的集體林權制度改革雖然取得了一定成績，但客觀地講，也存在許多不容樂觀的問題。
1、個別地區存在無序轉讓、假招標的現象，低價出售集體山林，造成集體資產的流失。
2、個別地方未經村民代表大會集體討論，少數人將山林低價出售；還有個別村民委員會未經小組同意，擅自將小組的山林轉讓出售，導致村民不滿。
3、個別地區轉讓沒有經過評估，程序不規範。
4、林木採伐制度不配套，林權所有者收益權落不實，導致個別地方對林權制度改革不感興趣。
5、個別村民存在短期行為，急功近利，重眼前輕長遠。
三、總結經驗，推陳出新，堅定集體林產權制度改革的正確發展方向
林權制度是林業建設與發展的核心和基礎。推進集體林權制度改革，建立歸屬清晰、權責明確、流轉規範、保護嚴格的現代林業產權制度，是林權所有者和經營者的內在要求，是林業發展的制度保障，對加快全市林業發展具有重要的戰略意義。
我市土地利用現狀是"四山一水四分田，一分道路和莊園"，林地與耕地面積持平。但對國民經濟貢獻率，林業產值不足農業的十分之一，其原由就是林業所有制關係成為制約林業快速發展的關鍵因素。為消除制約林業發展的瓶頸，加快集體林產權制度改革勢在必行。
（一）推進集體林產權制度改革條件業已成熟
國家、省政府為全面開展集體林產權提供了政策上的保障。《農村土地承包法》明確規定，國家實行農村土地承包經營制度，林地是土地的重要組成部分，要通過承包、拍賣等方式賦予農民長期而有保障的土地使用權，要對"兩權合一、統一經營"的林業產權制度實施改革為承包經營制度。中共中央、國務院《關於加快林業發展的決定》明確指出，對目前仍由集體統一經營管理的山林，要區別對待，積極探索有效的經營形式，將產權逐步明晰到個人。今年初省政府《關於深化經濟體制改革的實施意見》（遼政發〔2005〕13號）對深化集體林產權制度改革也提出明確要求。最近省政府又下發了《關於深化集體林產權制度改革的意見》。
省內、外及我市既往的集體林產權制度改革實踐證明：一是集體林產權制度改革有較好的羣眾基礎，羣眾熱情高。二是改革後儘管個別地區由於操作不當而出現了不利於林業快速發展的問題，但如果考慮細緻、組織周密、陽光操作，對盤活林業資產、加快林業發展的效果是十分明顯的。三是福建、江西兩省和我省的本溪市開展的集體林產權制度改革已經説明，通過改革，明晰林業產權關係，落實經營權、處置權和收益權，解放了林業生產力，調動了羣眾營林生產積極性，不僅林業對國民經濟貢獻率明顯提升，而且也加快了森林資源的快速增長，生態環境明顯改善。
綜上所述，加快集體林產權制度改革已經成為快速推進林業發展的必由之路。
（二）周密安排，將集體林產權制度改革切實抓出成效
1、將集體林產權制度改革納入市委、市政府的重要議事日程
集體林產權制度改革是一項事關千家萬户利益的大事，社會牽扯麪廣、利益關係複雜、工作難度大。為保證此項工作保持正確的發展方向，我們將積極爭取市委、市政府對此項工作的支持和重視，建立起以市委牽頭、市政府操作、各部門參與的領導機制，以切實加強對改革工作的組織領導。建立獎懲並重的責任監督機制，由各級紀檢、監察和林業部門組成巡迴監督組，隨時掌握林權改革的動態。各級黨委、政府要正確面對和處理好改革中的"兩大"關係，第一，正確處理好森林資源的保護與利用的關係。要從切實保護好資源和環境，充分發揮我省森林資源優勢和生態優勢的實際出發，以這次"林改"為契機，繼續搞好森林分類經營管理。一是嚴格保護公益林，更好地滿足人們對生態環境的需求。公益林承擔着維護生態的重要功能，在林業產權制度改革後，公益林的保護只能加強，不能削弱，更不允許遭到破壞。二是放活商品林，加快林業產業發展。要完善林木採伐管理政策。今後對於自留山的林木、定向培育的工業原料用材林、速生豐產林、新造商品林的採伐，在執行國家相關政策和標準的同時，要給林木所有者更多的自主權。第二，正確處理好改革與穩定的關係。集體林產權制度改革直接關係到廣大林農的切身利益，總體上有利於社會穩定。始終注意處理好改革、發展和穩定三者的關係，堅持把穩定放在第一位，本着先易後難的原則，妥善處理好歷史遺留問題，認真處理好山林糾紛，嚴格執行改革方案，充分尊重多數羣眾的意願。對借改革之名，進行亂砍濫伐、破壞森林資源的違法犯罪行為要認真查處，嚴厲打擊。對改革的程序、方法、內容要做到公開、公平、公正，改革方案的制定必須堅持民主原則，廣泛聽取村民的意見。要把林改政策和決策權交給羣眾。
2、方案先行，分區施策，依法操作
在指導思想和工作目標上，我們定位為：以"三個代表"為指導，以實現林業快速發展、有利於森林資源總量遞增為目標，堅持"明晰所有權，放活使用權和經營權，落實處置權，保障收益權"的原則，在保持集體林地所有權的前提下，明確林木所有權和林地使用權，落實和完善以家庭承包經營為主體、多種經營形式並存的集體林經營體制；將林地使用權、林木所有權和經營權落實到户，落實到聯户或其他經營實體，鼓勵森林資源依法合理流轉，保護非公有林權所有者的合法財產權，真正實現"林有其主、主有其權、權有其利"。改革中，我們要謹防"四種傾向"。一是防止簡單化傾向。就是把林改簡單地理解為"一分了之"、"一賣了之"、"一包了之"，這種做法是對改革的一種誤解、甚至是一種損害。二是防止絕對化傾向。"絕對化"就是思維上的一種僵化，表現在工作上"千篇一律"，方法上"一刀切"、"一種模式"或照抄照搬。必須堅持因地制宜、科學地區分不同情況，採取不同的對策，做到"改而有序，分而有為"。三是防止淺表化傾向。"淺表化"就是經驗化，經驗是珍貴的、有價值的，但只憑經驗，不講理性和科學就可能流於形式，達不到預期效果。四是防止短期化傾向。就是既要全力抓好當前的改革，注重針對性、突破性、操作性，又要有戰略眼光和思維，突出前瞻性、戰略性、政策性。不搞急功近利，不留任何改革的"後遺症"。
在分區施策、方案制定上，我們要充分考慮到村民意願和森林資源自然條件兩大因素，宜分則分、宜管則管、宜包則包，不搞"一刀切"。首先要尊重當地羣眾意願，充分聽取羣眾對改革的呼聲，改革方式可以因村而異，多種多樣，如分林到户，承包、租賃、轉讓、拍賣、協商、劃拔等，只要改革後有利於發展森林資源，不造成森林資源的破壞，羣眾滿意（三分之二以上村民同意）哪種方式，就採取哪種方式。其次為避免在改革中造成集體林資產的流失，要抽調專業技術人員組建森林資源資產評估機構，作為改革中森林資源資產流轉的必備環節，凡未經評估而作價流轉的一律無效。第三要充分考慮到森林資源自然條件的差異和改革後林業的發展前景，嚴格依法依規操作。一是對在以往林權改革成果重新把關，凡是公平、合理、符合政策規定、經過村民或村民代表表決、合同齊全的，均予以維護；凡程序不健全、合同不完備的，要經村民或村民代表大會重新表決，予以補正或廢止。廢止的要列入本次改革。二是分區施策，依法守規。從林業區劃上看，我市現有公益林347.7萬畝，商品林429.6萬畝，這次改革中，對公益林主要採伐管護承包的方式，經營者依法享有公益林補償，並可以在不破壞森林資源的前提下開展林下資源開發，如林蛙養殖和種植林下參；商品林則力求分權到户。從森林資源分佈區位上看，我市分為東部山區和中西部平原區，東部山區以用材林和水源涵養林為主，中西部以防風固沙林和農田防護林為主。東部山區採取均山、均利的方式分片到户、分包到人；因中西部農田林網無法分條、分段，則採取整帶、整網眼地公開招標拍賣等方式落實到人。三是保證改革後實現森林資源的面積和蓄積的"雙增長"。從今年起，今後農田防護林更新採伐均簽訂限期更新責任狀，預收造林更新保證金（按每畝700元收取，其中：整地保證金每畝500元，造林保證金每畝200元），造林更新保證金建立專户，統一支付。
3、未雨綢繆，與時俱進，創建適應森林資源資產流轉的交易平台
這次集體林產權制度改革是實現林業由傳統的集體所有的封閉經營模式向社會化辦林業的開放式經營模式轉變的開端。改革後，在社會多主體的普遍參與下，森林資源資產的轉讓、轉包、繼承、抵押、擔保、入股、信貸等業務將大量增加，林業生產經營模式、理念也將發生重大變革，林業管理的任務將更為繁重。為適應這一重大變革，我們要切實做好以下幾方面工作：一是要強化宣傳，讓林業的社會參與者普遍知曉林業法律、法規、方針、政策，切實提高林業生產各主體的法律意識和政策意識，做到嚴格依法經營、依法辦事。二是建立起完善的與集體林改革相適應的森林資源管理辦法，進一步規範森林資源資產的流轉程序、流轉範圍，嚴格森林經營中林木的採伐設計、審批、林木採伐許可證的核發、伐中監督、伐後驗收、運輸證的發放、跡地更新等環節的行政管理，以保證森林資源的持續增長、永續利用。第三為滿足社會涉林各主體的服務需求，林業主管部門要建立起以有利於森林資源資產流轉的林權登記發證、資產評估、林業投資諮詢、營造林技術服務等在內的森林資源資產交易平台，採取"一條龍"的服務方式，進一步盤活森林資源資產。
鐵嶺市林業局