一、社區自治法律的歷史起源和發展 社區自治的全稱是社區居民自治，其來源於早期的居民自治形式—— 居民委員會。1950年，xx市成立我國第一個城市居民委員會。之後，武漢、成都市也相繼成立了居民委員會。1951年，上海市將XX多具有自治性質的聯防服務隊改為居民委員會，並明確居民委員會是羣眾性自治組織。1953年，彭真向中央提交《關於城市街道辦事處、居民委員會組織和經費問題的報告》，該報告提出了建立城市居民委員會這一羣眾自治性組織的必要性。1954年，第一屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議頒佈了《城市居民委員會組織條例》，明確了居民委員會的法律性質，即羣眾性的居民組織。1954年《城市居民委員會組織條例》的頒佈對推進我國居民自治起到了極大的推動作用。到1958年，基本上每個城市都建立了居民委員會。 但是，作為羣眾性自治組織的居民委員會制度在文化大革命期間蕩然無存，許多居民委員會被改名為“革命居民委員會”，成為階級鬥爭的工具，違背了居民自治的原則。這一狀況在文化大革命結束之後得到糾正。1980年，全國人大常委會再次公佈了1954年的《城市居民委員會組織條例》。1982年《憲法》正式在國家根本大法的層面上確定了居民委員會的法律地位：基層羣眾性自治組織。從此我國社區居民自治的建設發展到一個新的階段。社區居民自治已經成為社會主義民主的基礎。 二、社區自治法律基礎的重要性 社區自治是我國城市社區建設的基本原則之一，然而在強調社區自治的同時，不能忽視社區法治。社區“依法自治”的概念已經為我國政府所採納，並被寫入民政部《全國城市社區建設示範活動指導綱要》（XX年7月27日）的附件《全國社區建設示範城基本標準》之中。社區自治與社區法治的關係是：社區自治與社區法治同時並存，社區自治必須建立在社區法治的基礎之上，只有通過社區法治才能最終達到社區（依法）自治的目標。社區自治作為基層民主的表現形式，同樣適用於民主與法治的關係，社區法治是實現社區自治的手段和保障。如果不以法律的形式確定社區自治的目標，則社區自治僅限於空洞的口號；如果不以法律的形式規定社區自治的具體內容，則社區自治必然缺乏必要的手段和資源。本文重點研究我國社區自治的法律基礎，並對現行社區法律中的不足之處提出建議。必須指出的是，社區自治的法律基礎並不是社區法治的全部內涵，而僅僅是社區法治的一個組成部分，是社區法治的起點。 社區自治的發展必須以法律作為基礎和保障，雖然其最初的誕生是自發性的，但是如果沒有法律的支持，這一自治組織將缺少立法的保護，其組織形式、組織結構、運作程序、工作經費等都得不到法律的保障。從世界其它國家的經驗來看，依法保障自治權是國際通行的做法，依法保障社區自治權是依法治國的一個基本方面。 三、社區自治法律基礎的現狀 本文按照法律效力等級，逐一研究我國現行有效的關於居民自治的法律、法規、規範性文件。筆者認為，從效力等級上看，包含居民自治內容的法律依次為：《憲法》（全國人民代表大會制訂）、《居民委員會組織法》（全國人民代表大會常務委員會制訂）、xx的有關行政法規（條例）、全國性的其它規範性文件、地區性的規範性文件，共五個等級。 1. 《憲法》 自中華人民共和國成立以來，共頒佈四部憲法，分別是1954年《憲法》，1975年《憲法》，1978年《憲法》和1982年《憲法》，現行的憲法是1982年《憲法》。在前三部《憲法》中沒有規定居民委員會及居民自治的內容。居民自治在當時沒有被列入國家根本大法之中。為了適應新時期發展基層羣眾自治的需要， 1982年《憲法》第111條規定了居民委員會的自治地位和作用。也就是説，居民自治已經獲得《憲法》的認可，社區居民自治具有《憲法》的法律保障。 2. 《居民委員會組織法》 《憲法》是國家的根本大法，這一性質決定了《憲法》的條文比較原則，即法理上所謂的憲法規範的原則性和概括性。《憲法》不可能詳細規定居民委員會的具體運作內容，這就需要另行制訂法律法規來規範居民自治。同時，根據《憲法》第111條的規定，居民委員會同基層政權的關係由“法律”另行規定。筆者認為，這裏的“法律”，應該是狹義上的法律概念，即全國人民代表大會及其常務委員會制訂的法律。 1989年，第七屆全國人民代表大會常務委員會第11次會議通過《居民委員會組織法》，自1990年1月1日起施行，該法取代了1954年《居民委員會民組織條例》。 《居民委員會組織法》進一步確定居民委員會的“基層羣眾性自治組織”的法律性質，並提出“三自”，即“自我管理”、“自我教育”、“自我服務”。該法第6條至15條是關於居民委員會的設立和組織結構。第16條、17條是關於居民委員會的費用來源及辦公用房來源。第19條規定機關、團體、部隊、企事業組織與所在地居民委員會的關係。第20條規定政府有關部門與居民委員會的關係。 3. xx的有關行政法規 根據《居民委員會民組織法》第13條的規定，居民委員會可以設立人民調解委員會，調解民間糾紛。1989年xx發佈《人民調解委員會組織條例》 （xx第37號令），該《條例》第2條規定：“人民調解委員會是村民委員會和居民委員會下設的調解民間糾紛的羣眾性組織，在基層人民政府和基層人民法院指導下進行工作”。由此可見，人民調解委員會也是羣眾性組織，是基層居民行使自治權自我解決民間糾紛的一種方式。 1952年，中央人民政府政務院批准了《治安保衞委員會暫行組織條例》，該條例早於1954年《居民委員會民組織條例》，所以沒有規定居民委員會可以設治安保衞委員會。然而在實踐中，居民委員會普遍設有治安保衞委員會，同時1982年《憲法》第111條第二款、1989年《居民委員會組織法》第13條均規定居民委員會設立治安保衞委員會。在新的行政法規出台前，1952年
《治安保衞委員會暫行組織條例》仍然適用於社區居民委員會的治安保衞工作。 4. 全國性的其他規範性文件 XX年，中共中央辦公廳、xx辦公廳發佈《關於轉發〈民政部關於在全國推進城市社區建設的意見〉的通知》（中辦發〔XX〕第23號文件）。該《通知》的核心內容是：《民政部關於在全國推進城市社區建設的意見》（《民政部意見》）已經得到黨中央、xx的同意，要求各地區、部門“認真貫徹執行”。從《通知》的內容上看，貫徹執行《民政部意見》是各地區、部門的義務，而義務是規範性文件的本質特徵，所以，從法律性質上分析，《通知》所轉發《民政部意見》並非一般意義上的意見，而是具有一定法律效力的指導全國城市社區建設的規範性文件。 《民政部意見》對“社區”、“社區建設”下了定義，指出了社區建設的意義、指導思想、基本原則、主要目標。“居民自治”、“社區居民自治組織”一詞頻繁出現於《民政部意見》之中。值得強調的是，《民政部意見》對社區自治組織的建設做出了新規定，以“社區居民委員會”取代了傳統的“居民委員會”。 5. 地方性的規範性文件 地方性規範性文件在我國社區居民自治中佔有重要的地位。根據《居民委員會組織法》第22條，省、自治區、直轄市可以根據該法制定實施方法。據統計，全國有25個省市制定了適用於本省市的居民委員會組織法的實施辦法。這些實施辦法一方面重複《居民委員會組織法》的內容，另一方面在某些環節制訂了更為詳細的規定。 地方性規範性文件還包括各省市頒佈的一些“意見”，例如，為了落實中共中央辦公廳xx辦公廳《關於轉發〈民政部關於在全國推進城市社區建設的意見〉的通知》，江蘇省委辦公廳、省政府辦公廳發佈《關於加強城市社區建設的意見》 （蘇辦發〔XX〕15號文件），繼而，南京市委、市政府發佈《關於加強城市社區建設工作的意見》（寧委辦發〔XX〕20號文件）。這些地方性規範性文件在《民政部意見》的基礎上，針對本地方制訂了一些具體的規定。 四、社區自治法律中存在的若干問題 筆者認為，雖然我國社區自治的法律已經構成了一個從中央到地方的較為完整的框架，對我國社區建設起到重要的作用，但是仍然存在很多問題。 第一，從狹義的法律層面上看，1989年《居民委員會組織法》的條文僅有23條，條文偏少，內容比較簡單、籠統，雖然確定了居民自治組織的法律地位、框架結構，但是缺乏具體的規定，不易操作和實施。 第二，在行政法規的層面上，1952年《治安保衞委員會暫行組織條例》的某些條文已經非常陳舊，應當做出適當修改。例如，根據《治安保衞委員會暫行組織條例》第6條，治安保衞委員會的職權主要針對“xx分子”，但是1979年《刑法》中規定的“xx罪”已經在1997年被修改為“危害～罪” （1997年《刑法》第102條至113條），所謂“xx分子”這一概念已經不再是一個有效的法律概念，《治安保衞委員會暫行組織條例》應該根據1997年《刑法》做出相應修改。 第三，對於全國性的其他規範性文件，問題主要集中在《民政部意見》上。《民政部意見》實際上修改了1989年《居民委員會民組織法》。從法律修改的角度分析，民政部（甚至xx）無權修改全國人民代表大會及其常務委員會制訂的法律，嚴格地説，民政部對“居民委員會”名稱的“修改”行為是違反現行法律規定的。更進一步説，由於《憲法》第111條採用的名稱也是“居民委員會”，民政部將其修改為“社區居民委員會”的行為，是不符合《憲法》的行為。當然必須承認，社區自治是我國城市經濟和社會發展到一定階段的必然要求， 在《憲法》制訂的時期（1982年）和《居民委員會組織法》制訂的時期（1989年），中國城市經濟和社會的發展還沒有達到現在的程度，社區的概念和地位還沒有引起立法者的重視，所以《憲法》沒有出現社區一詞，而《居民委員會組織法》僅僅在第4條出現了“社區”一詞，即“居民委員會應當開展便民利民的社區服務活動”。這也説明《憲法》有關條款和《居民委員會組織法》已經落後於時代的發展和社會的進步，應當做出相應的修改。然而，眾所周知，修改法律並非一朝一夕之事，而修改《憲法》更是難上加難，而社區建設不可能坐等法律修改之後才能進行，所以《民政部意見》其實是一種不得已而為之的權宜之策，其中涉及的一些內容雖然與現行法律相沖突，但是是可以理解的。從短期來看，《民政部意見》是合理的，但是民政部規定不能長期與現行法律相沖突，解決這一衝突的最佳途徑是將《民政部意見》中的合理部分上升為法律。 第四，地方性規範性文件中也存在一些問題。江蘇省委辦公廳、省政府辦公廳的《關於加強城市社區建設的意見》規定，調整後的社區規模一般在1000户到3000户。這一標準與《居民委員會組織法》第6條規定的100户到700户大相徑庭。從表面上看，江蘇省的文件違反《居民委員會組織法》的規定，但是卻符合現實社區規模的基本狀況，這進一步反映了《居民委員會組織法》的一些規定已經落後於時代的發展，應當修改。 此外，江蘇省的《關於加強城市社區建設的意見》還規定，要建立“社區成員代表大會制度”，使之成為社區羣眾性民主決策機構，社區居民委員會對社區成員代表大會負責。社區成員代表大會的任期與居民委員會的任期相同，也是3年。“社區成員代表大會制度”是一個新的提法，在《居民委員會組織法》中沒有出現，《居民委員會組織法》第9條、第10條只規定了“居民會議”，該“居民會議”既可能是“全體18週歲以上的居民”參加，也可以是“每户派代表”參加，還可以是“每個居民小組選舉代表”參加。由此可見，《居民委員會組織法》規定的“居民會議”並不等同於“社區成員代表大會”，前者既包括居民代表大會，也包括全體居民會議，而後者僅僅是居民代表大會。所以，江蘇省《關於加強城市社區建設的意見》與《居民委員會組織法》並不完全一致。值得注意的是，南京市
《關於加強城市社區建設工作的意見》也採取了“社區成員代表大會”的提法 （寧委辦發〔XX〕20號文件，第三節第1條第（2）款），可以説，如果按照江蘇省和南京市的《意見》，“社區成員代表大會”將取代《居民委員會組織法》的“居民大會”。可見，《居民委員會組織法》已經在事實上被民政部、各省市的規範性文件“修改”了，儘管這些“修改”本身違反法律程序。 上述社區自治法律中的問題，從根本上説是法律的滯後性所帶來的問題。社區自治的法律已經落後於社區自治的發展，如果不及時修改，必將阻礙社區自治的進一步發展。 五、完善社區自治法律基礎的建議 筆者認為，完善社區自治法律基礎的關鍵在於修改《居民委員會組織法》。一方面的原因是，《憲法》第111條關於居民委員會的規定非常原則，即使修改，也不可能有詳細的可操作性的規定，而且《憲法》的修改程序漫長，牽涉面廣，短期之內，不易完成。另一方面的原因是，xx的行政法規、各部門的規章等規範性文件、各地方的規範性文件，雖然修改或者制訂起來相對容易，但是其法律位階相對較低，嚴格地説，不能與高位階的法律相牴觸。如果不修改《居民委員會組織法》，而僅僅依賴於修改或者制訂一些《條例》、《意見》或者《通知》，將使社區建設和社區自治長期處於“違法”的狀態。所以，當務之急是建議全國人民代表大會常務委員會修改已經落伍的1989年《居民委員會組織法》。具體建議如下： 第一， 以“社區居民委員會”取代“居民委員會”，這是社區自治組織形式在名稱上的變更，應該通過名稱的修改來反映社區建設的潮流，同時促進社區概念在我國城市基層民主建設中的普及。 第二，確定劃分社區區域的標準，同時修改《居民委員會組織法》第6條中的100户至700户的標準，按照當今城市發展的規模，制訂較為合理的標準。可以授權地方人民政府根據當地情況適當調整。 第三，確立社區居民委員會的法人地位。現行《居民委員會組織法》第2條雖然規定居民委員會是基層羣眾性自治組織，但是沒有進一步規定其法人地位，這使得其在行使各項民事權利時缺少民法的保護。根據《民法通則》第三章的規定，法人包括企業法人、機關法人、事業單位法人、社會團體法人和聯營法人。社區居民委員會不屬於上述任何一種，這使得社區居民委員會的民事法律地位處於不確定的狀態。社區居民委員會是否具有民事權利能力和民事行為能力？是否能夠享有民法上的物權、債權的保護？更進一步説，社區居民委員會能否與其它民事主體簽訂有效的民事合同？居民委員會能夠成為民事訴訟的主體？ 根據《民事訴訟法》第49條，公民、法人和“其他組織”可以作為民事訴訟當事人。最高人民法院《關於適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》（1992年）第40條規定，所謂“其他組織”是指合法成立、有一定的組織機構和財產，但又不具備法人資格的組織”，這似乎包括社區居民委員會，但是第40條規定了9類“其他組織”，從中找不到社區居民委員會，唯一可能套上的是第9類，即“符合本條規定條件的其他組織”。 為了從根本上改變社區居民委員會不確定的民事法律地位，必須在《居民委員會組織法》中規定其法人地位。鑑於《居民委員會組織法》屬於公法性質，所以從法理上分析，社區居民委員會作為法人，應當歸類於“公法人”，而非“私法人”。 第四，賦予外國國籍人士社區“居民”地位。現行《居民委員會組織法》沒有規定“居民”的範圍。筆者認為，“居民”不同於“公民”，我國公民必須具有中國國籍，而“居民”則沒有必要一定具有中國國籍。換言之，合法居住在我國某一社區內的外國人士，也屬於該社區的“居民”，具有參見居民會議或者社區代表大會的權力，對社區事務有投票權。《居民委員會組織法》第8條規定，年滿18週歲的本居住地區居民，不分“民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限”，都有選舉權和被選舉權，該條沒有提到“國籍”，這是《居民委員會組織法》的一個漏洞。隨着中國加入世界貿易組織，中國與世界各國的經濟貿易交往日益深入，外國人在中國合法居住的情況將日益普遍，我國社區法律應當考慮到這些人的社區利益和權利，不應當將他們拒之於社區居民委員會的門外。 第五，增加《居民委員會組織法》條款的數量，制訂更多可操作性的條款，尤其重要的是，將社區居民委員會與基層政府及其派出機關的關係以法律形式確定下來，明確規定社區居民委員會的獨立性，從法律上排除前者對後者進行控制或者干預的可能性。同時，對於社區居民委員會的費用和用房，制訂詳細的具有強制性的法律規定。例如，《居民委員會組織法》第17條第二款僅就居民委員會的“辦公用房”做出規定，而沒有考慮到社區建設中的其他用房問題，為此，筆者建議將該款修改為：“（社區）居民委員會的辦公及其他用房，由當地人民政府統籌解決。” 總而言之，通過對我國社區自治法律的研究，可以得出如下結論：第一，我國已經初步建立社區自治法律的基本框架；第二，現行社區自治法律存在許多問題，核心問題是法律滯後於社區自治的發展和要求；第三，完善社區自治法律的關鍵是修改《居民委員會組織法》。 六、 建鄴區在完善社區法律基礎中的角色 筆者認為，我國社區法律基礎的完善雖然關鍵在於修改全國層面的《居民委員會組織法》，但是這並不等於其僅僅與國家立法機關（全國人民代表大會及其常務委員會）有關。法律的修改和完善，正確的途徑應當是自下而上，而不是自上而下。基層的意見和建議應當是修改社區自治法律的基礎，這樣才能符合“從羣眾中來，到羣眾中去”的工作方針。針對我國社區自治的法律和問題，結合建鄴區社區法治建設的實踐，筆者認為，建鄴區在完善我國社區法律基礎中可以而且應該起到一定的積極作用。 首先，建鄴區的社區建設工作必須遵守國家、江蘇省、南
京市的社區自治法律和規範性文件，這是建鄴區依法治區的基本要求。 其次，建鄴區可以根據本區社區建設的實際情況，因地制宜，制訂適用於本區的社區建設的規範性文件。 第三，應當總結建鄴區在依法建設社區中取得的經驗和發現的問題，尤其是法律問題，向有關領導和部門提出這些問題，並且提出合理的建議，供中央、江蘇省和南京市在制訂社區法律及規範時參考，這方面，建鄴區應當發揮其應有的作用，為我國社區自治法律的完善做出貢獻。 第四，在擬訂建鄴區社區法治規範性文件時，應當處理好合法與創新的關係。一方面，建鄴區的社區規範性文件必須注意與國家法律法規、省市規範性文件的一致性，另一方面，在基本符合國家有關法律的基礎上，可以適當超前，大膽創新，不必因循守舊。爭取開創具有建鄴區特色的社區法治建設的新局面，為我國整個社區自治的法律基礎添磚加瓦。