近些年來我院在審理地產案件中，不斷遇到村委會利用集體土地建住宅樓賣給本村以外的村民和城市居居而產生的房屋買賣糾紛案件，這類案件具有涉及面大、人數眾多、法律規定不甚明確的特點，還涉及小城鎮建設的政策導向與有關法律規定的衝突問題。因此，如何正確把握法律與政策的關係，維護好本地區的社會穩定，妥善處理此類糾紛，需要認真探討。 一、集體土地建住宅樓的背景及基本情況 1993年國家六部委聯合下發《關於加強小城鎮建設的若干意見》，江蘇省政府從1995年起，在全省範圍內開展創新型小城鎮活動，1996年3月28日南京市人民政府以寧政發（1996）69號文件下發南京市人民政府關於批轉市建委《關於加強南京市村鎮規劃建設的實施意見》的通知。這一系列的文件規定了農村小城鎮建設的規劃、管理及實施的具體辦法。在這樣一種政策導向下，此項工作在鄉鎮集體土地上全面展開。例如原南京市大廠區的葛塘鎮（該鎮1996年被省政府評為示範新型小城鎮）於1995年開始了此項工作，該鎮下轄的鄰近大廠城區的中山村、欣樂村、四周村、新村村先後搞起了住宅樓的興建工程。截止到1999年底上述四村共在集體土地上建造住宅樓73幢，24萬平方米，3000多套房屋。3000多套的房屋中20%賣給了本村村民，80%賣給外地農民和城鎮居居。這四個村在興建住宅樓的過程中一般都辦理了或補辦了下列手續： 1、原南京市大廠區計劃經濟委員會關於葛塘鎮各中心村建設或貿易貨棧工程建設的立項報告的批覆； 2、原南京市大廠區土地管理局核發的或補發的“鄉鎮建設用地批准通知單”； 3、原南京市大廠區城鄉建設局核發的“中心村住宅”或“貿易貨棧”的紅線圖； 4、原南京市大廠區葛塘鎮人民政府頒發的“江蘇省村鎮工程建設許可證”。 四個村在出賣3000多套房屋的形式上都採用了與購房者簽訂“委託建房協議”的方式。“委託建房協議”的主要內容也都明確規定了村委會享有土地的所有權，購房者享有土地使用權和房屋的所有權。在本院所審理的此類房屋買賣糾紛案件中，所有建成的住宅樓也都經過了工程質量的驗收，並領取了建築管理部門頒發的質量合格證書。在審理此類案件過程中還發現，凡已付清房款的購房者，村委會均按協議的約定為其辦理了“村鎮房屋所有權證”。 四個村的73幢住宅樓都與原大廠區的城區房屋或住宅小區毗鄰，四個村住宅樓所佔的非耕地也與原大廠區城區的國有土地接壤，住宅樓的配套建設、物業管理均已達到一定的水平。 二、糾紛的原因及解決此類糾紛的不同意見 在我院近些年所受理的村集體土地住宅樓買賣糾紛案件中，原告均為村委會，至目前為止尚無一例購房者訴村委會的案件，作為原告的村委會的訴訟請求基本相同，都是要求購房者付清尚欠的購房餘款，被告的抗辯理由也基本相同，主要是認為，原告無房地產開發經營的資格，“委託建房協議”無效，原告只能夠為被告辦理城市房屋所有權證書和國有土地使用權證書，被告即可付清餘款。也有少數購房者並不主張委託建房協議無效，而以其他的理由（如房屋質量問題）相抗辯。這類案件的難點主要在如何認定“委託建房協議”的性質和效力。對此問題的認識意見分歧較大，主要有下列幾種觀點： 1、認為“委託建房協議”名為委託建房，實為房地產開發經營，而村委會不具有房地產開發經營的資格，集體土地亦禁止從事房地產開發經營，故應認定“委託建房協議”無效。 2、有條件的認可“委託建房協議”有效，即購房者是本村村民的，雙方簽訂的“委託建房協議”有效，凡購房者是外地農民或城市居民的，“委託建房協議”無效。 3、應當認定“委託建房協議”合法有效，因為委託建房與房地開發有着本質的不同，不應將小城鎮開發建設與城市房地產開發經營混為一談。“委託建房協議”的產生有其政策背景即小城鎮的開發建設，委託建房協議的效力如何確定，關鍵是看建房有無規劃、有無立項、有無審批、有無許可，如果村委會履行有關的法定手續，取得了相應的權利就應當認定“委託建房協議”有效，本區法院審理的集體土地建住宅樓的案件中的村委會均辦理了相應的手續，故應當認定協議有效。 三、對此類案件的處理情況及原因分析 我院自XX年始受理集體土地建住宅樓的房屋買賣案，截止XX年6月底已審結20餘件，結案方式大都採判決形式，判決結果均認定委託建房協議合法有效，限令購房者支付購房款，承擔訴訟費用。其部分購房者不服判決上訴至南京市中級法院，上訴期間又因雙方達成協議，購房者撤回上訴。目前已審結的20餘件案件大部分均已得到執行。我院對此類案件的焦點即“委託建房協議”的效力問題作有效認定的理由如下： 1、集體土地上所建的住宅樓均經政府有關部門的審批，且有關政府部門具有相應的職權，如大廠區土地管理局所批准的9.8畝非耕地用於中心村工程建設就符合《土地管理法》有關管理主體和職權的規定。 2、本區集體土地建設的住宅樓在審批的程序上符合xx《村莊和集鎮規劃建設管理條例》的規定。 3、集體土地上的委託建房與城市房地產開發有着本質的不同。委託建房協議的形式與國家倡導的小城鎮開發建設的政策有着密切的聯繫。小城鎮的開發建設自應遵循一整套的法律、法規的規定，而不應套用《城市房地產管理法》的規定來調整小城鎮的開發建設。 4、假若認定“委託建房協議”無效，將造成本轄區範圍內社會秩序的極大混亂，也會造成社會財富的極大浪費。本院已審理的案件雖少，但是，這些案件的審理結果，對3000多套房屋的購房者有關集體土地上住宅樓買賣的法律關係的穩定與否具有決定性的意義。如果認定委託建房協議無效將會影響眾多購房者集體土地上住宅樓買賣的法律關係的穩定，將可能引發大規模的訴訟，從而影響社
會穩定，認定委託建房協議無效也必然造成社會財富的浪費。 5、購房者主張“委託建房協議”無效只是訴訟策略，並非真正的目的。審理此類案件中，還發現一部分被告主張“委託建房協議”無效的真正目的不是要退回房屋要回購房款，而是想通過主張“委託建房協議”無效來與村委會討價還價。 另外，主張“委託建房協議”無效的內在理由，是認為我國現行的土地管理法律、法規是限制集體土地使用權流轉的，之所以限制集體土地使用權的流轉，是因為如果允許集體土地使用權流轉將會導致農村耕地的大量流失；導致農村廉價土地衝擊城市房地產市場。對這種理由，我們認為限制土地使用權流轉恰恰是造成農村耕地流失的一個重要原因。大家知道在1998年修訂的土地管理法施行前，土地收益實際是由市、縣政府享有，而市、縣政府又擁有土地徵用審批權，為獲取更多的土地收益，一些市、縣政府往往濫用審批權違法批地、亂佔耕地、浪費土地的事實大量發生。1998年土地管理法確立了土地用途管理制度以後，我國已經具備了保護耕地的法律基礎。如果土地用途制度得以有效實施，即使允許集體土地使用權流轉也不會造成耕地的流失。本案的土地審批雖是發生在1998年以前，但土地的審批手續與1998年以後的土地用途管理制度的規定較吻合，審理此案應當考慮這一情況。還有放開集體土地使用權流轉確有可能衝擊城市房地產市場，使政府減少大量的土地收益，但是，從長遠看允許集體土地使用權流轉有利於國家和社會利益。農村集體土地如形成市場可以和城市土地市場並存競爭，有利於發揮城市、農村各自功能的優勢。近年來越來越多的人贊成放開集體土地市場。樑慧星先生在《中國物權法草案建議稿》中就持此觀點。但是我們闡述這些理論並不是要突破現行法律規定，而是認為在現行法律框架下，對於小城鎮開發建設過程中的集體土地建住宅樓的效力認定宜寬不宜嚴，法院在審理這類案件中只要查明住宅樓工程項目有立項批覆，有土地使用審批、有建築許可，且批准部門是在其職權範圍內行使審批權（包括事後補辦了有關手續）就應認定“委託建房協議”有效。 必須指出的是在小城鎮建設過程中，有些地方確實存在不規範的問題。這在我院審理的此類案件中也有所反映。但是這些不規範的做法自1999年1月1日新《土地管理法》實施以後已經得到遏制，小城鎮建設步入了正規。在我院處理的集體土地上建住宅樓都是小城鎮建設早期由於不規範所遺留的問題，並不是這類問題還在延續，如果對“委託建房協議”作有效認定會對不規範的小城鎮建設起負面影響，法院審理時應當謹慎的認定“委託建房協議”的效力。如果對不規範的小城鎮建設不起負面影響的效果，那麼從合同法的角度也應當認定“委託建房協議”有效。基於上述理由，本院對這類案件中“委託建房協議”的效力作出了合法有效的認定。這樣處理取得了良好的社會效果。