從現狀來看，我國“公平”方面取得的成效是十分顯著的。截至2019年底，城鄉居民基本養老保險參保人數50107萬人，實現了制度全覆蓋，也同時實現了城鄉居民之間養老保險的公平。2019年初國務院頒佈《關於機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，將政府公務員也進入了社保體系，實現了真正的“並軌”，在養老保險制度“公平”方面邁出了決定性的一步。
然而，我國養老金制度在“可持續”方面面臨的形勢仍然十分嚴峻。近日公佈的2019年全國社會保險基金預算顯示，剔除財政補貼後全年基本養老保險“虧空”將超過三千億元，制度可持續性堪憂。而近期山東省劃轉30%國有股的做法，對於增強養老金制度的可持續性，提供了範例。
一、“可持續”的決定性因素：建立多支柱養老保險體系
我國在養老保險制度“公平”性上取得重大進展的基礎上，“可持續”將成為下一步改革的重點。實際上，早在1990年代中國社會保障制度改革方案的設計階段，世界銀行向中國政府建議就是建立“三支柱”的養老金體系：第一支柱是保證所有退休職工生活在貧困線以上的基本養老保險，第二支柱是基金積累制的強制性個人賬户，第三支柱是對期望目標做補充的自願繳費。此後，世界銀行於2019年在原來“三支柱”的基礎上增加到“五支柱”體系，不同的支柱分別應對不同風險，多個支柱相互配合以分散風險，增強養老金制度的可持續性。
世界銀行的上述建議來源於實踐——世界上已經建立社會保障制度的發達國家大多是多支柱的。在OECD 34國中，第一支柱都比較健全，其中18個國家第二支柱也很完善——具有準強制性繳費的特徵，如澳大利亞、荷蘭、瑞士、英國等國第二支柱覆蓋率均在70%以上，其中荷蘭近100%，其2019年的養老金資產高達GDP的150%;而近年來歐債危機重災區的葡萄牙、意大利、希臘、西班牙四國雖然也都是OECD成員，但第二支柱都很弱，政府強制性要求很低，如希臘第二支柱覆蓋率幾乎為0，其餘三國也低於10%，養老金資產也都不足GDP的10%，養老保險體系過於倚重第一支柱，加劇了財政和債務危機。
各國養老金制度的可持續性與多支柱密切相關。全球最大的保險公司之一安聯對世界前50大經濟體的養老金體系可持續狀況進行了統計，其發佈的“養老金可持續指數”(Pension Sustainability Index，PSI)是一國養老保險體系可持續性的綜合性指標，其中建立了“超級年金”的澳大利亞PSI排名首位，第二支柱發達的荷蘭排名第5，瑞士第7，美國第8，英國第10，而第二支柱落後的歐債危機國家中排名最高的葡萄牙僅列第34，意大利第39，西班牙第40，希臘第43。我國的養老金可持續性指數排名第45，甚至低於深陷歐債危機的希臘，僅好於叨陪末座、排名第50的泰國，可持續性堪憂。
目前我國的養老保險制度過於倚重第一支柱，形成獨木難撐的狀況。根據人社部發布的統計數據，2019年末全國參加第一支柱城鎮職工基本養老保險人數為34115萬人，由於我國的第二支柱企業年金是企業自願建立的，同期參加企業年金的職工2292萬人，僅為第一支柱的6.7%，和歐債危機各國同列。認識到這個問題的嚴重性，2019年3月27日國務院通過的《機關事業單位職業年金辦法》明確第二支柱的職業年金將強制性建立，所需費用由單位和工作人員個人共同承擔，費率分別為工資的8%、4%，繳費基數與基本養老保險繳費基數一致。我國強制性職業年金的發展可望帶動企業建立企業年金步伐的加快，中國第二支柱養老金的發展將迎來新的歷史機遇，通過投資資本市場保值增值，促使中國養老金多支柱體系的完善，增強可持續性。
我國第三支柱自願商業養老保險發展成為重要補充。我國較高的儲蓄率源於民眾對未來的一系列不確定性因素的擔憂，尤其是步入老年後的生活風險。隨着公眾保險意識的覺醒，壽險產品供給不斷豐富，個人儲蓄型養老保險近年來獲得了較大的發展，正在逐步成為養老保險三支柱體系中一支不可忽視的力量。根據中國保監會公佈的數據，近年來保險行業個人儲蓄型養老保險業務的規模保持了較快增長，2019-2019年保費收入年均增長16.9%，2019年的年金壽險保費收入2822億元，有效保單6934萬件，覆蓋1.01億人次，保額達到1.44億元。依靠壽險為自己未來的養老錦上添花成為更多人的理性選擇，這也客觀上促進了養老保險第三支柱的發展。
二、“可持續”的現實選擇：劃轉國有股充實養老保險
我國三支柱體系尚未完善，甚至第一支柱都存在巨大的隱性資金缺口。雖然在不同的預設情境下對養老金缺口的估算結果不同，但正如國務院副總理馬凱2019年底接受全國人大常委會專題詢問時所言：“如果我們的養老保險體制不改、機制不轉、政策不調整，缺口是必然的，不是一星半點的缺口，而是巨大的缺口”。根據社科院世界社保中心發佈的“中國養老金髮展報告2019”，我國現行統賬結合模式下這個“巨大缺口”已高達86.2萬億元。缺口主要來源於計劃經濟時代的國企職工工資微薄、但有着終身福利的制度承諾，其養老費用均由企業直接承擔。
據統計，從1952年到1978年，我國職工實際平均工資每年只遞增0.38%。1978年，全國職工的年均貨幣工資才615元，居民人均儲蓄存款只有21.88元，國民財富的積累率卻由1952年的21.4%增長到1978年的36.5%。這期間有的年份積累率高達43.8%，工資總額佔國民收入的比重僅為18.9%。所以，國有資產是過去長期實行低工資、低消費、高積累政策條件下形成的。上世紀90年代，為幫助國企脱困，政府努力解決“企業辦社會”問題，將職工養老責任從企業轉移到新的社會養老保險制度，最初的責任承諾者政府及國有企業，卻未將相應的資金注入養老保險的統籌基金，這一筆歷史債務至今未獲償清，成為計劃經濟向市場經濟轉軌的隱性成本。由於轉軌成本沒有明確，目前在職職工繳納的養老保險費遠遠不夠發放退休者的養老待遇，只能挪用在職職工個人賬户資金用於發放養老金，結果造成個人賬户一直無法做實。
未雨綢繆，我國2019年建立的全國社保基金理事會就是因應轉軌成本的養老金“戰略儲備”。 2019年7月國資委和證監會發布《國有股東轉讓所持上市公司股份管理暫行辦法》，其中專設“國有股東所持上市公司股份的無償劃轉”一章，為社保基金轉持國有股奠定了法律基礎。2019年6月，財政部、證監會、國資委和全國社保基金理事會聯合發佈《境內證券市場轉持部分國有股充實全國社會保障基金實施辦法》，而交通銀行、中國銀行、工商銀行、建設銀行、農業銀行在香港和上海上市時，全國社保基金理事會已經得以轉持國有股股權。到202019年底，全國社保基金資產規模為1.23萬億元，自成立至2019年末累計投資收益額5580億元，年均投資收益率8.36%，超過同期年均通貨膨脹率5.94個百分點，取得了較好的成績。
中共xx屆三中全會決定提出：“劃轉部分國有資本充實社會保障基金”，未來通過轉持大量國有股，全國社保基金理事會將逐步持有國內上市含國有股公司一定份額的股票。這樣做一個潛在的好處是：由於很多上市公司的股票都含有國有股，等比例地轉持國有股後，社保基金持有的股權所組成的投資組合就非常接近股票指數，形成中國股市中最大的一個“指數基金”，抵禦股票市場非系統風險的能力最大程度地得到強化。2019年滬市6124點時中國股票總市值佔GDP的比例曾經超過100%，目前隨着新一輪牛市的到來，這一比例將來有望進一步提高，全國社保基金理事會持有的資產也將水漲船高，達到GDP的10%甚至更高是完全可以預期的，那時全國社會保障基金理事會的資產實力就基本可以滿足其作為中央政府專門用於社會保障支出的補充和調劑基金的定位，大大增強養老金體系的可持續性。
三、“可持續”的首個範例：山東劃轉30%國有股充實社保
除全國社保基金理事會一直在籌集彌補缺口所需的資金外，山東省在全國一馬當先，於2019年6月出台《山東關於深化省屬國有企業改革完善國有資產管理體制的意見》，明確“劃轉部分國有資本充實省社會保障基金”，並提出“設立山東省社保基金理事會，承接管理劃轉的省屬企業國有資本，行使投資者職能”。2019年3月，山東省政府下發了《省屬企業國有資本劃轉充實社會保障基金方案的通知》，將省屬471家國有企業30%的國有資本劃轉充實省社會保障基金，當省社保基金理事會登記成為適格法人後，省政府將劃轉範圍內的國有資本“一次性轉由省社保基金理事會持有”，同時授權省社保基金理事會履行劃轉股權出資人職能。尚未完成公司股改的企業力爭202019年底前完成，並及時完成國有資本劃轉。
山東省國有資本的劃轉比例達到30%，可謂“開天下風氣之先”，是地方性彌補社保缺口的創舉。
未來央企國有股劃轉全國社保基金，劃轉國有股到省級社保基金理事會，可以參照山東做法，逐步彌補第一支柱基本養老金的缺口，這些股權可以直接進入資本市場以保值增值。
職業年金的強制性建立、企業年金的擴面，將使第二支柱養老金在養老保險體系中的作用越來越重要。2019年5月《國務院關於進一步促進資本市場健康發展的若干意見》指出：“壯大專業機構投資者。支持全國社會保障基金積極參與資本市場投資，支持社會保險基金、企業年金、職業年金、商業保險資金、境外長期資金等機構投資者資金逐步擴大資本市場投資範圍和規模。推動商業銀行、保險公司等設立基金管理公司，大力發展證券投資基金。”這為我國資本市場的發展的奠定基礎，也為三支柱養老金入市奠定了基礎。養老金和資本市場的結合越來越密切，彼此促進，共同發展，真正促進我國養老保險制度可持續性不斷提高。