隨着社會主義市場經濟的深入發展，廣大農民不斷從土地的束縛中解脱出來，加入到人力資源重新配置的行列中來，人流、物流不斷加劇，人們的思想觀念也在不斷變化，人口與計劃生育工作面臨着前所未有的新問題、新情況，違法生育原因日趨複雜化。為了通過對違法生育相關因素的分析，找出穩定低生育水平工作中存在的不足和問題，研究今後一段時期人口與計劃生育工作的新思路和新舉措，特圍繞違法生育的原因開展調研，對人口與計劃生育工作狀況進行淺析。
一、基本情況
為確保調查數據的真實性，消除調查者和被調查者的思想顧慮，調查採取無記名的方式進行，即：不登記調查點的單位名稱，且調查點按照整羣（整村）和非選擇性原則確定。調查內容涉及違法生育夫婦的職業、政治面貌、受教育程度、婚姻史、生育史、避孕史，家庭經濟狀況、生育意願、外部條件、管理服務等情況，共19個項目。共調查2003--2004兩個年度420例違法生育，有效數據416例，其中違法生育一孩23例，違法生育二孩351例，違法生育多孩42例。
1．主觀意願。懷孕之前就想生育的比例隨着孩次的遞增而上升，一孩、二孩和多孩分別為4.35％，48.72％，61.9％。
2．受教育程度。違法生育人羣的受教育程度普遍偏低，且婦女的受教育程度低於丈夫受教育程度．416例違法生育夫婦中，婦女受教育程度在國中及以下的371人，佔89.18％，受教育程度高中以上的45人。丈夫受教育程度在國中及以下的353人，佔84.86％，受教育程度高中以上的63人。
3．職業。違法生育人羣的職業以從事農業和打工者居多。婦女從事農業和打工的395人，佔94.95％，其中，從事農業的242人，打工的153人。丈夫務農和打工的385人，佔92.55％，其中，從事農業的240人，打工的145人。婦女從事經商等其他職業的21人，丈夫從事經商等其他職業的31人。
4．婚姻狀況。23例違法一孩生育中，事實婚姻，非婚生育的15例，佔65.22％，其中事實婚姻7例，非婚生育8例。42例多孩生育中，婦女屬再婚的6對，佔違法多孩生育的14.29％。
5．避孕節育措施。違法生育一孩的夫婦懷孕前無措施的佔78.26％，違法生育二孩和多弦的夫婦大多是避孕措施失效或人為終止原有措施導致懷孕的。
6．孕檢情況。違法生育的夫妻在違法生育前普遍孕檢不到位，甚至少數人為了達到違法生育的目的，請人頂替參加孕檢或者請人開具假孕檢證明等等。一年有效孕檢不足2次的358例，佔違法生育的86.06％。
7．違法生育地點。違法生育夫妻以離開户籍地生育的居多，離開户籍地生育的佔違法生育的91.11％，在外省生育的佔所有違法生產的56.49％。
二、違法生育原因構成
結合有關調查數據，通過多元因素分析，得出現階段農村違法生育的主要原因表現為以下幾個方面的矛盾：羣眾生育意願與國家意志的矛盾、逐步開放的婚戀觀念和性觀念與自我保護意識和能力的矛盾、依法行政的要求與羣眾法制觀念淡薄的矛盾、財政團難與利益導向的矛盾、羣眾需求與管理服務的矛盾．調查分析結果充分説明了穩定低生育水平是一個長期的、艱鉅的過程。農村的低生育水平穩定與否決定着低生育水平能否得到長期穩定。
(一)羣眾生育意願與國家意志的矛盾
農村羣眾生育2個孩子的意願與我省“一孩半”的生育政策的矛盾。計劃生育工作發展到現在，人們的生育觀念發生了很大的變化，“多子多福”等傳統生育觀念正逐漸被人們所放棄，但“合理”生育子女數量這一觀念與“合法”生育子女數量又成了新的矛盾。農村羣眾普遍認同的“合理”生育的子女數量是2個。人們期望生育2個孩子的意願與我省現行“一孩半”的生育政策形成了新的羣眾意願與生育政策的反差。416例違法生育中，違法生育二孩的351例，佔84.37％。一些人為了達到生育二個孩子的目的，避開當地政府的管理，舉家外出．違法生育二孩的351例中，以違法生育為目的外出的239例，佔違法生育二孩子的68.09％。
農村落後的社會生產力水平和社會保障機制是多孩生育的根本原因。較大強度的勞動生產方式和傳統的家庭養老方式決定了男性在家庭中仍然起着頂粱柱的作用，純女户家庭中要求生育男孩的願望相對強烈。42例多孩生育中，有20例是純女户家庭，佔多孩子生育的47．62％。有人甚至不生男孩不罷休，不生男孩不回家。20例純女户中，生育了3個以上女孩再生育的18例，某縣1對夫婦外出多年不回家，連續生了4個女孩，直到生了地5個是男孩才回家。
此外，再婚夫婦把再生育1個孩子作為維繫新組建家庭的紐帶，為了達到穩定新組建家庭的目的要求再生育，與原配沒有生育子女的如此，與原配生育了子女的亦如此。而我省條例對與原配均生育女子女且存活的再婚夫婦是禁止再生育的。隨着離婚、再婚現象的增多，給控制多孩生育的工作帶來了壓力。42例違法多孩生育中，屬再婚夫婦生育的6例，佔14.29％，再婚夫婦的增加成了多孩生育新的“增長點”。
(二)逐步開放的婚戀和性觀念與自我保護意識和能力的矛盾
隨着改革開放的不斷深化，原始的“東方又明”也在不斷受到“西方文明”的衝擊，槽粕混雜在精華之中一同湧入國門，長期禁錮的婚戀和性觀念、性道德產生了巨大的變化，年輕一代受新潮和外來文化的影響，傳統婚戀觀念受到衝擊。我省2002年5所高校大學生性現狀調查結果顯示，81.5％的男生和45％的女生對婚前性行為表示“可以接受”，56.8％的男生和20.6％的女生對“婚外情”、“一夜情”表示理解，67.1％的女生和80％的男生不會計算安全期，其中19.2％的女生不知道什麼叫安全期(數據來源：《生命》雜誌創刊號)。由此可見，一方面，人們對戀愛、婚前性行為、婚外性行為表現出了更趨開放的態度，而另一方面，人們自我保護的意識缺乏，自我保護的能力較弱。早婚、婚前性行為、非法同居等現象逐年增加與未婚育齡人羣自我保護意識和能力相對匱乏形成了一對新的矛盾，加之避孕服務不到位等因素導致了非意願生育日益增多。在調查的違法生育一孩的23例中，未達到法定婚齡生育小孩的15例，佔65.22％，其中屬事實婚姻的7例，屬非婚生育的8例。
違法生育羣眾的主觀意願調查結果顯示，416例違法生育的夫婦中51.68％的夫婦在沒有懷孕之前並不想生育或再生育，其中16.59％的夫婦根本就不想生育或持無所謂的態度，35.1％的夫婦是在懷上以後才想要生下來的。23例違法生育一孩的女性中有近九成在懷孕之前並不想生育。這充分表明，育齡羣眾特別是農村育齡羣眾的自我保護意識和能力是何等脆弱！
(三)羣眾需求與管理服務的矛盾
1．孕前服務不適應育齡羣眾的實際需求。一是孕前服務侷限於已婚育齡夫婦，對越來越多的早婚、婚前性行為管理和服務不到位，沒有研究未婚育齡人羣對避孕知識的潛在需求，對未婚男女青年避孕知識的宣傳普及，避孕用品的提供存在一個盲區，致使一些男女青年在性行為發生之前不懂得如何避孕、如何緊急避孕，男歡女愛之後常常面臨一個尷尬的局面，最終導致一個又一個違法生育。這説明相關部門的管理服務與羣眾的避孕需求存在差距。換而言之，相關部門的孕前、孕期管理和服務工作再細一點、再深入一點，技術再好一點，補救措施再到位一點，有一半的違法生育是可以避免的。
二是孕情監測存在漏洞。存在一年有效孕情監測不足2次、甚至請人頂替、開具假孕檢證明的現象，部分地方孕情監測手段落後，運用原始的手工方式進行孕情監測，少數工作人員責任心不強或技術水平較低，造成有孕查不出的現象，不能很好的把問題解決在初期妊娠階段。416例違法生育中一年不足2次有效孕撿的358例，佔86.06％，孕檢請人頂替的16例，開假孕撿證明的20例，有孕沒查出的2例。
三是技術服務質量不過關，補救措施落實不到位，帶環懷孕、脱環懷孕、扎後復孕的現象依然存在。416例違法生育中，帶環懷孕、脱環懷孕、扎後復孕，藥具失敗懷孕的分別佔違法生育的7.69％，30.77％、1.70％和7.45％。
四是指導、督促落實避孕節育措施不到位。416例違法生育中有78例是無措施懷孕生育的，佔違法生育的18.75％。其中，生育二孩的夫婦有38例無措施，佔違法生育二孩的10.83％，生育多孩的夫婦有22例無措施，佔違法生育多孩的52.38％。
2．孕期管理和服務不到位。對違法懷孕對象督促落實補救措施不到位，416例違法生育中，有49.52％的對象沒有鄉村幹部上門督促落實補救措施，有337例沒有依法徵收終上妊娠保證金，有12例徵收了終止妊娠保證金後不聞不問，聽之任之。
(四)動態的人羣與靜態的管理之間的矛盾
現居地管理為主的流動人口管理格局沒有真正形成，流動人口的計劃生育管理服務依然是一個“真空”。從違法生育的地點看，在户籍地生育的僅37例，只佔違法生育的8.89％，90％以上的違法生育發生在外地，其中以在外省生育的居多，佔56.49％．這些違法生育的人羣之所以選擇到外地生育，就是因為存在流動人口管理和服務上的“真空”，這個“真空”能夠達到其違法生育的目的。儘管國家出台了流動人口管理辦法，明確了户籍地與現居地共同管理，現居地為主的流動人口管理體制，但缺乏具體的操作細則，現居地由於流入育齡人羣居住、從業的不固定性，分佈的廣泛性等客觀因素以及對流動人口計劃生育管理權利與義務的紛爭，職責與經費劃分不明晰等主觀因素，致使流入人口計劃生育管理與服務的斷層。户籍地由於流出育齡人羣去無定向、來無蹤影的盲流等客觀因素和主動與現居地的聯絡溝通的主管因素導致跟蹤管理不到位。同時隨着企事業單位的改制和職能轉變，其社會職能減弱，甚至不再承擔社會職能，為流動人口的計劃生育管理帶來了新的難題。
(五)依法維權與依法處置的矛盾
由於當前我省廣大農村經濟欠發達，《條例》規定的利益導向機制和社會保障機制以及規定的優惠和獎勵措施難以落實到位，導致實行計劃生育的羣眾的合法權益得不到保障，如獨生子女保健費，入托、入學、就業、就醫等優惠政策更難以落實，多分責任田土又已失去了激勵作用。
另一方面，由於農村羣眾的法制意識淡薄和違法生育對象本身的經濟狀況差，違法生育的處罰也很難落實到位，起不到應有的懲戒和警示作用。調查表明，我省農村地區普遍存在社會撫養費徵繳到位難的問題，從416例違法生育家庭的經濟狀況看，84.38％的家庭的經濟狀況在當地處於中下水平，23％的家庭處於最差經濟狀態，本身沒有支付能力。二是社會撫養費徵繳的力度不夠，法院強制執行的執行成本高，計劃生育案件執行標的小，不願執行或難以執行，大多申請強制執行的案件在法院“執而不行”。據我市荷塘區關於社會撫養費徵繳情況的調查結果，該區1998年至2002年5月，全區社會撫養費徵收到位率僅29.6％，農村更低、只有l4.32％。
實行了計劃生育的羣眾的合法權益得不到保障，依法生育者得不到實惠，違法生育者制裁處罰不到位，以致依法生育與違法生育沒有形成明顯的反差，促漲部分地方在生育子女上相互攀比之風。
此外，少部分地方計劃生育經費投入不足，基層計生工作人員的待遇報酬得不到落實，導致“以罰代生”、“放水養魚”的現象時有發生。少數個體診所和醫務人員無視國家法律法規，擅自為有違法生育意願的育齡羣眾取環和施行結紮復通術。416例違法生育中，私自取環的138例，佔違法生育的33.17％，導致違法生育二孩131例，其中生育多孩5例。女扎私自復通的2例，導致違法生育二孩和多孩各1例。
三、建議與對策
(一)進一步加強各級領導對穩定低生育水平長期性和艱鉅性的認識。要按照《中共中央國務院關於加強人口與計劃生育工作穩定低生育水平的決定》的要求，各級領導幹部必須克服“三個認識不足”，克服盲目樂觀、麻痺鬆懈情緒，從全局和戰略的高度認識穩定低生育永平的長期性和艱鉅性，研究新形勢，解決新問題，切實加強各級黨委和政府對人口與計劃生育工作的領導。堅持黨政一把手親自抓、負總責，各級政府要切實擔負起動員全社會的力量、協調各部門綜合治理人口與計劃生育問題的擔子，把人口與計劃生育工作“一票否決”，真正落到實處，及時解決人口與計劃生育工作的難點問題。
(二)加大宣傳教育和科普力度，構建新型的婚育文化。把樹立現代生育文化作為婚育新風進萬家活動的主要內容，大力宣傳和弘揚現代生育文化，切實轉變羣眾的生育觀念。解決計劃生育宣傳教育領域的盲區，把宣傳教育的對策從已婚育齡羣眾擴大延伸到未婚育齡人羣，加強對未婚育齡人羣避孕知識的普及力度。
(三)加大維權與執法的力度。加大《人口與計劃生育法》和《湖南省人口與計劃生育條例》規定的優惠和獎勵政策的落實力度，切實保障實行計劃生育的羣眾的合法權益。各級政府要按照《條例》規定，對符合再生育調價而自願放棄再生育小孩的育齡夫妻進行獎勵。各地要因地制宜，適時制訂和調整切合當地實際的計劃生育優惠政策，對經濟條件較差的農村地區應集中有限的資金有計劃的重點幫助計劃生育困難家庭擺脱困境，特別是對那些因計劃生育致使處於特困狀態的家庭要給予必要的援助。真正使人們感受到實行計劃生育於國於民於家庭都有利，使實行計劃生育的夫妻切實體會到政治上光榮，經濟上實惠。
在維護羣眾正當合法權益的同時，加大人口與計劃生育法律法規的執法力度，依法徵繳社會撫養費，依法從嚴打擊人口與計劃生育領域的各類案件。建議人大或政府參照工商、交通、城管、衞生等部門的作法，依法賦予計劃生育行政部門依法徵繳社會撫養費的執法權，強化計劃生育行政部門的執法力度。各級人民法院也要切實擔負起綜合治理人口與計劃生育問題的擔子，執行計劃生育行政部門提出強制執行申請的計劃生育案件，審理違反人口與計劃生育法律法規的案件，為人口與計劃生育工作營造良好的法制氛圍。
(四)強化管理與服務。一是拓展管理與服務的領域，把未婚育齡人羣納入避孕服務範圍，開闢避孕用品發放的新渠道，真正滿足廣大育齡人羣的避孕需求；二是立足以人為本，加大計劃生育科技投入，加強基層計劃生育技術服務站(所)的建設，提高計劃生育技術服務水平和服務質量，為確保育齡羣眾落實安全，有效、適宜的避孕節育措施及生殖健康提供可靠的技術支持。三是加大對流動人口計劃生育管理的力度，建議國家出台流動人口計劃生育管理實施細則，明晰户籍地、現居地對流動人口計劃生育管理的職責，適當加大對流動人口計劃生育管理和服務的人、財，物的投入。