城市是一定區域的政治、經濟、文化、科技、交通和信息中心，在國民經濟和社會發展中居於主導地位，城市化水平代表了一個國家或地區的經濟、社會發展水平。在世紀之交、改革開放不斷深入的今天，我國正處於從計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變的偉大變革時期，經濟體制的變革必然對城市管理工作工作帶來重大影響。城市管理既面臨着經濟實力增強、城市建設快速發展的新機遇，也面臨着經濟利益多元化和體制轉軌帶來的新挑戰。如何做好新形勢下的城市管理工作，提高城市管理水平，建立與社會主義市場經濟要求相適應的城市管理體制和運行機制，是城市政府當前一項十分重要而迫切的現實問題。下面，我結合工作實踐和蚌埠實際，就如何做好新形勢下的城市管理工作和大家共同探討和交流。 一、城市管理的重要性 廣義的城市管理，包括城市政府經濟、社會和公共服務等各方面的管理和服務職能。狹義的城市管理也就是通常所説的城市管理，是指與城市規劃、建設相關聯的基礎設施、公共服務設施和社會公共事務的管理，今天我所講的，就是這方面的城市管理。 城市管理是城市政府的首要職能，城市管理在城市工作中的重要地位作用，至少可體現在以下幾個方面： 首先，這是由城市在經濟和社會發展中的中心地位所決定的。城市化是人類文明的必然趨勢，在我國已進入城市化推動經濟增長的新階段，城市在區域發展中起着中心作用，在現代化建設中起着主導作用，在整個經濟社會發展中起着骨幹作用，在兩個文明建設中起着示範和引導作用。做好城市管理工作，意義深遠，影響重大。 其次，這是由市場經濟發展對城市管理的要求所決定的。隨着社會主義市場經濟體制的建立和完善，市場對資源配置起着基礎性作用，企業將成為經濟活動的主體，政府將不再幹預企業的具體經濟活動。從當前的實際情況看，城市政府的職能過於寬泛，管了許多不該管也管不好的事，而城市自身的規劃、建設和管理卻沒有做好，反過來又對經濟和社會發展產生制約。如大家都體會到的城市供電問題，在全社會電力生產過剩的情況下，一遇冷熱天氣就停電頻頻，這主要就是城市管理中的電網改造滯後。根據黨的xx大和九屆人大一次會議關於政府機構改革的部署，政府的經濟管理職能將逐步弱化並最終退出微觀管理領域，由直接參與轉為宏觀調控、規範和政策引導，轉向為企業發展提供公平有序的競爭環境和外部基礎條件。根據上述思路，以集中精力搞好城市的規劃、建設和管理，提供高效的城市基礎設施、公共服務設施和社會公共事務服務為主要內容的職能，將逐步得到加強，將成為城市政府的主要工作。如香港的法律規定，“政府的主要職責，就是提供所需的基本設施，配合穩定的法律和行政制度，以協助經濟和促進繁榮”。從這個意義上説，城市管理的重要性將日益明顯。 第三，城市自身發展的要求決定了城市管理的重要性。一位中央領導同志在談到城市管理工作時曾舉例説，從工程技術學的角度看，一架噴氣式飛機的設計參數以十萬計，洲際導彈以百萬計，而城市管理問題的參數在一億以上，這形象地説明了城市是一個複雜的有機體。我們生活的城市裏，每天都要發生大量的經濟活動、社會活動和居民的生活、學習、休息和娛樂活動，為保障這些活動正常有序進行，保證城市正常運轉和健康發展，就必須高度重視並加強城市管理工作。古人説，開門七件事，柴米油鹽醬醋茶。現在我們每天起來，水、電、氣、電話、公交以及垃圾清運等，哪個環節出了問題我們都會很不方便。我們通常説，城市“三分建、七分管”，説的就是這個道理。道路再寬，交通沒做好，仍然要出現擁擠；道路修的再多，市容管理跟不上，必然會被各種各樣的佔道經營擠掉；住宅小區建設得好，物業管理和社區服務跟不上，仍然要出現髒亂差。 第四，人民羣眾的願望和要求決定了城市管理的重要性。隨着人民物質生活水平的不斷提高，對精神文明的要求也在不斷增強。城市環境是否整潔優美，城市公共設施、公共事業是否給人們的衣食住行娛提供方便舒適的服務，這不僅體現了人民羣眾的迫切願望和要求，也關係到黨和政府是否關心羣眾生活，關係到黨和政府在人民羣眾中的形象。創建文明城市、衞生城市就是黨和政府在全國範圍內開展的一項順民心、合～的民心工程、形象工程和凝聚力工程。因此，城市管理既關係城市的物質文明建設，又涉及精神文明建設，是加強兩個文明建設最充分、最有效的結合點，在滿足人們日益增長的物質和文化要求中擔負着越來越重要的職責。 總之，城市管理的好壞，直接制約城市經濟和社會發展的速度和質量，直接關係人民羣眾的生產生活，直接展示城市市容市貌和形象，直接反映出市民的精神面貌，直接影響城市的對外開放和投資環境，必須在全社會充分認識其重要性，支持城市管理工作，在政府工作中擺在更加重要的位置。 二、城市管理的內容、任務、目標和基本原則 從城市管理的任務看，其本質是為城市社會經濟協調發展服務，管理是手段而不是目的。從管理的次級目標看，一是為居民提供優美、舒適的生活環境，二是為社會經濟發展提供良好的環境和秩序。城市管理的最終目標與城市發展的目標是一致的，即通過管理、服務，促進城市兩個文明建設的共同發展，實現城市功能完善、運轉高效、環境優美、結構合理、社會文明的現代化目標。 從中小城市的特點來看，城市管理的主要內容有：(1)市容管理，包括城市形象和文化環境；(2)環境衞生管理；(3)市政管理，包括供排水、道路管線、公用設施、通訊、供電等；(4)生態環境的管理，包括工業“三廢”、 環境噪聲、園林綠化等；(5)各類有形市場的管理， 主要是各類農副產品市場和小商品市場；(6)規劃管理， 包括規劃管理權限、建設規劃的實施和違章查處等；(7)交通管理；(8)社會治安管理；(9)文化娛樂場所的管理；(10)外來流動人口的管理；(11)社區管理等。 根據城市管理的內容、任
務和目標，加強城市管理要堅持以下原則： 一是統一管理與分級負責相結合的原則。城市管理對象具有多樣、複雜而且異質性強的特點，各經濟和社會主體都有各自不同的功能和利益要求，而城市發展目標的整體性決定了城市的整體功能和利益必須是統一的。這就要求城市管理不能遷就局部的利益要求，而要在全局、整體利益上統一起來。另一方面，根據城市管理實施的要求，又必須靠分級管理來進行落實，使城市管理真正縱向到底、橫向到邊，管理效力覆蓋全市。所以城市管理中統一管理和分級負責必須有機結合起來。具體説，就是把影響全局的規劃、政策、標準和法規的制定、指導、監督和協調的權力集中在市級，而把執行這些規劃、政策、標準和協調的行為，在不違反國家政策的情況下實行分級分層次管理，從而使城市管理既具有高度權威的統一領導，又有具體靈活的分級實施。 二是人本原則，即要以人為中心實施管理。城市的管理對象是人，服務對象也是人，人與城市的關係，是辯證的統一。正如馬克思所説，人創造環境，環境也能創造人。城市管理要始終堅持這一原則，從關心、培養、引導的角度出發，為人們不斷創造改善居住環境和生活環境質量，不斷提高市民素質。要高度重視解決人民羣眾關注的熱點、難點問題，如環境髒亂差等。 三是依法治市原則。市場經濟是法制經濟，城市管理也必須適應而不能違背這個原則，這是搞好城市管理的根本保證。不論採用行政手段、經濟手段還是法律手段，都必須依法管理，按章行事。在當前全社會法制意識和市民整體文明素質與城市管理的要求有一定差距的情況下，依法加強城市管理就具有更為突出的意義。 四是可持續發展原則。可持續發展是整個人類社會進步和發展的一項基本原則，城市發展和城市管理也要從屬於這一原則。城市管理中要妥善處理眼前和長遠的關係，保護好生態環境，不能把發展與環境對立起來，不能以犧牲環境為代價。 五、服從服務於經濟發展的原則。發展才是硬道理，經濟工作是各項工作的主旋律，城市管理也要圍繞這個中心，搞好基礎設施的運行和維護，搞好公共服務，解決制約城市經濟發展中的各種基礎性、服務性問題，有效地發揮城市管理對經濟發展的服務功能。 六、市場化原則。市場經濟條件下，城市管理要更充分地運用市場的基本法則，解決城市管理自身存在的問題，把一些適合於市場經濟法則運行的行業和基礎上放手讓各類市場主體投資、經營和管理，一方面有利於減輕城市政府的壓力，也能夠更好地提高城市管理效率。如環衞、燃氣、公交、公廁、以及可以收費的道路、橋樑等。 三、城市管理的現狀和主要問題 當前，在從計劃經濟向社會主義市場經濟轉軌的過程中，城市管理從總體上還處於滯後狀態，沒有得到更充分的認識，重建設、輕管理的現象客觀上仍然較普遍地存在，不能適應經濟、社會和城市自身發展的要求，還存在很多人民羣眾不滿意的地方。從現象上看，城市管理的各個環節都不同程度存在一定問題。如小攤小販隨意佔道經營、亂擺亂賣，車輛亂停亂放亂闖，各類廣告亂拉亂掛亂貼亂寫亂送，各類違章搭建到處可見，車輛、工地、娛樂噪聲擾民，工業“三廢”污染和各種小爐灶煙塵污染，各類衞生狀況不容樂觀的小飲食店、排檔，農貿市場、小商品市場、再就業一條街等侵佔道路經營，隨意改變牆體結構和房屋用途，行人亂吐亂丟棄物，垃圾亂倒亂堆，公共設施被隨意破壞，公共綠地和空地被侵佔等等。這些現象，在全國大多數城市都不同程度存在，常常是抓一抓，好一陣，稍一放鬆就迅速回潮，像韭菜一樣，割了一茬又一茬，有些甚至成了頑症，成為困擾城市政府的難題。如佔道經營問題，據有關資料顯示，目前全國每年新增佔道面積已經超過了新修道路面積，我市情況也是如此。 造成上述現象的原因是多方面的，有認識問題，工作力度問題、投入問題、市民素質問題、管理隊伍素質問題，但從全國看，比較普遍和集中的是管理體制問題。 我國的城市管理體制，形成於計劃經濟時期。十二屆三中全會以後，改革重點從農村轉向城市，但城市改革的重點是經濟體制，作為城市工作重要組成部分的城市管理體制改革一直沒有真正提上議事日程，城市管理的法規體系也不夠健全。我國的行政體制講究上下對口，而建設系統的管理職能在一個城市裏卻只是城市管理的一部分，難以承擔城市整體的管理職能，大量的工作需部門之間配合，涉及面較大的就有公安、工商、衞生、環保、交通、文化等部門，此外還有大中城市兩級政府間的關係。從各地的實踐看，管理體制差異較大。僅就大中城市看，雖然基本確立了條塊結合、以塊為主的兩級政府管理體制，但職能卻大不相同，大致可分為四類： 一類是建管分開、直接管理型。如深圳、上海等，市政府成立城市（市政）管理委員會，下設辦公室作為行政實體單位，各區設置相應機構，直接管理城市市政、園林綠化、市容環境衞生等具體工作，建立直屬的監察隊伍實施監察、執法工作。 二類是建管合一、直接管理型。如珠海、成都等，市建委統一負責全市的城市規劃、建設與管理。 三類是監督檢查、組織協調型。如福州市，市政府成立城市管理委員會及辦公室，對各職能部門的工作進行指導、協調、監督、檢查，對工作交叉、職責不清的工作進行協調裁決，具體行政行為由專業職能部門實施，監督執法也由各職能部門的監察隊伍執行。 四類是協調與管理結合型。如南京、合肥等成立城市市容委員會，對城市管理工作進行指導、協調、監督、檢查，下設辦公室，由市政府授權處理某些具體管理行為，設有監察隊伍，進行綜合執法工作。各專業職能部門設專業監察隊伍，進行專業執法。 這些管理模式可以説各有千秋，優勢和不足都很明顯。直接管理的，執法力度大但管理範圍相對較窄；實行專業管理、綜合協調的，管理範圍大，卻又往往失之於執法力度和配合不力。此外，即使在相同的管理類
型裏，還有一個塊塊與條條的職責劃分問題和條條權力下放的程度。如從實踐結果來看，有成功的實例，但大都與較強的經濟實力有關，還沒有具有普遍指導意義的統一的模式。因此，從總體看，城市管理體制改革和探索還沒有取得突破性進展，計劃經濟體制下形成的管理體制與日益完善和發展的市場經濟體制的衝突和摩擦還在繼續。如國內創建文明城市、衞生城市走在前面的大連、珠海、張家港、廈門、順德等城市，管理體制也各不相同，但經濟實力普遍較強。建設部俞正聲部長（原青島市長）曾説，青島的經驗濟南不能學，因為青島比濟南財力要強；同樣，大連的經驗青島也學不來，因為大連比青島財力雄厚，大連有實力把市中心的工業污染企業整體搬出去，青島就做不到。從省內情況來看，合肥市的經濟實力已遠遠高出其他城市，97年可用財力11億多，蚌埠市只有3億， 僅比淮北市多一點，而淮北市規模、人口相對卻小得多。所以合肥市的許多做法，蚌埠同樣學不來，關鍵還是應立足於蚌埠實際，更多地從管理體制挖掘潛力和從管理力度上下功夫。 我市目前的管理體制，是從1996年開始建立的，主要依據是《蚌埠市城市管理若干暫行規定》，即蚌政[1996]58號文件。文件總則第二條規定：城市管理實行“兩級政府、三級管理”的體制。根據“事權與財權相統一、建設與管理相統一、局部與全局相統一”的原則，相應調整市、區有關部門職責。市建委主要負責城市規劃的編制與審批、城市基礎設施的建設與管理、城市管理綜合執法的組織指導與協調；各區負責轄區內環境衞生、市容市貌的美化亮化、社會治安、精神文明建設、城市管理綜合執法的具體組織實施；各街道負責轄區內的社區管理、社區服務、社會治安綜合治理、精神文明建設等日常管理工作的組織協調。 從兩年多來的實踐看，這個體制暴露出很多不足和漏洞，原則性很強，對各部門及區街的職責界定得比較清楚，但可操作性不夠，沒有解決好相應的權力調整和工作配合問題。有利的事情爭着上，無利、難管的事情相互推諉，扯皮的問題層出不窮，部門之間多頭管理，又互不通氣，造成許多管理上的脱節。創建工作靠突擊整頓，風頭一過就滑坡，沒有從根本上解決問題。區級政府認為作為一級政府行使城市管理的權力與實際職責有一定差距，難以發揮區街的積極作用。此外，在國有企業減員增效、政府機構改革精減分流也呼之欲出的情況下，環衞、園林等單位的職工還在吃大鍋飯，工作靠督促，迎查靠突擊，工作積極性不高。這些管理體制和運行機制上的問題必須依靠改革的辦法進行完善，這也是全國很多城市面臨的相同任務。 四、進一步加強城市管理工作的幾點思考 根據城市管理的現狀和城市管理的基本原則，加強城市管理，我認為要重點在以下四個方面取得突破： （一）進一步理順城市管理體制 健全城市管理體制，當前要突出解決好三個關鍵問題： 一是權責一致的問題。城市管理必須責權相等、責權一致。責大權小、有責無權都會使城市管理機構有名無實，難以履行好職責；而有權無責、權大責小，則會造成權力虛設和執法隨意性。兩種狀況都會影響城市管理的效率。權責不一致是很多城市都存在的問題，其中區、街作為塊塊管理的責大權小問題比較突出。目前，以塊塊為主的屬地管理得到了比較普遍的認識，城市管理髮展的趨勢將是重心逐步下移，權責向區、街轉移，市有關部門將從微觀管理轉向宏觀管理，重點把握好事關全局的原則性問題。但在具體權力下放的程度上，又有很大反差。大城市的區級政府和街道將得到更大的城市管理權限，如上海市在街道辦事處內設市政管理、社會發展、社會治安、財政經濟四個委員會，僅市政管理這部分，就可直接指揮、調度城建監察隊伍，並對管區內派出所、巡警、交警、工商所、税務所的執法進行組織協調和考核監督。中小城市因規模小，權力下移影響市有關部門的利益，阻力較大。 二是重規劃和建設、輕管理的問題。城市規劃是城市在一定時期的發展目標和計劃，是城市建設的綜合部署。城市建設是城市管理的物質基礎和保證。從三者之間的關係看，規劃是龍頭，建設是基礎，管理是核心。沒有科學的規劃，良好的基礎設施，城市管理就難以實施。規劃靠建設來實施，而管理是建設的延續，沒有嚴格高效的管理，再好的基礎設施也不能實現規劃目標。因此，加速城市發展，必須把城市管理放在更加突出的位置，確保必要的投入，使建成的項目都能充分發揮效益。此外，城市規劃、建設的過程也存在一個管理問題。尤其是規劃管理，由於規劃代表城市的公共利益和整體利益，在市場經濟條件下，與部門利益和局部利益不可避免地產生矛盾，因此城市規劃管理權限一定要集中在市裏，不能下放。在這方面有過教訓，前幾年很多城市包括蚌埠把規劃管理的部分權限下放到區級，結果給城市的整體發展帶來很多弊端，現在雖然收上來了，但仍然產生了一些後遺症。 三是部門之間的配合問題。城市管理中專業執法部門較多，有行政執法職能就要成立執法隊伍，不僅政出多門，而且橫向配合與銜接一直是一個薄弱環節，這又在很大程度上體現了城市管理的效能。按照城市管理內在統一性的要求，加強綜合管理勢在必然。如香港就撤消現有各類執法隊伍，成立城市警察，一警多能，綜合執法，全面管理。現在很多城市成立了綜合管理機構，對城市管理的諸多方面、諸多環節進行平衡、協調和綜合部署。如柳州市把城建、環衞、市政、房管、公安、文化、工商等多個執法主體組合在一起，形成綜合執法體系，聯合執法。從目前的法律依據和實踐看，綜合管理應着重強化綜合管理機構的協調權威，而不能取代各專業執法隊伍的執法。 （二）完善城市管理運行機制 在市場經濟條件下，既要繼續加強政府行政管理這隻“看得見的手”，又要按照市場化的原則，把市場機制引入城市管理，更多多地用經濟手段解決一些具體問題。如煙台等城市改革環衞管理機制，實行政企分開，拍賣道路保潔權，不僅節約了費用，更重要的是大大提高了工作質量和效率，政
府也省了心，可謂一舉多得。廣州市改革“門前三包”制度，成立專門的隊伍，有償服務，徹底解決了以往街道和居委會只收費不管理的弊端。事實證明，市場化是城市現代化管理的有效形式和發展方向。我們也要借鑑先進城市的改革經驗，用市場的觀點、產業的觀點來推動和促進城市管理事業的發展，政企分開，政事分開。可以考慮從易於量化考核的環衞等作為突破口，變以錢養人為以錢養路。現在東區成立了清洗保潔公司，開始對“門前三包”進行有償服務試點，也已經取得了初步成效，顯示了良好的改革前景。 （三）嚴格依法行政 城市經濟要活，但城市管理要嚴。城市“三分建、七分管”，一層意思是説城市管理的重要性，另一層意思就是説明城市管理的難度。因此，城市管理必須嚴格依法行政，嚴管重罰。嚴格管理要體現在三個方面： 一要嚴在制度上。要加強城市管理法制建設，建立一套系統、規範的城市管理法規體系，要能夠基本覆蓋目前城市管理的方方面面，同時又要具備較強的可操作性。從規章制度這個源頭上堵塞各責任單位之間管理脱節的漏洞，減少扯皮，做到事有人管、職責明確、權責一致。 二要嚴在落實上。“徒法無以自行”，法律法規貴在落實，再好的法規不能落實到位也等於一紙空文。城市管理就是對正常有序行為的服務，對違章違法行為的懲處。管理的作用就是遵法、守法、～，有章必循，有法必依，管理出秩序，管理出成果，管理出效益，管理長正氣。要通過嚴格依法管理，堅決維～律的嚴肅性和政府的權威，為城市各項工作健康發展提供保障。新加坡目前高水平的城市管理就是從嚴管重罰起步的。 三要嚴在監督上。城市管理對象的複雜性，決定了管理過程的複雜性。由於城市管理的方方面面都不同程度、不同環節地存在一些執行中的具體問題，如執法人員的執法素質、部門之間的配合與工作銜接，必須靠強化經常性的督促、檢查和考核，切實解決各種有法不依、有令不行、執法不到位、以罰代管和扯皮推諉的具體實施行為，保證管理的落實力度。 （四）加強精神文明建設 “兩手抓、兩手都要硬”，是鄧小平同志建設有中國特色社會主義理論的重要組成部分，是我國社會主義現代化建設的一個根本方針。xx在xx大報告中指出，“只有經濟、政治、文化協調發展，只有兩個文明都搞好，才是有中國特色的社會主義”。從城市管理來説，管理對象和服務對象都是人，所以歸根結底還是人的問題，加強精神文明建設，提高人的素質，是城市管理的治本之策。文明城市需要文明市民，要建文明城，先育文明人，人的思想道德和科學文化素質決定其精神狀態。要把市民的文明教育，開展羣眾性的創建文明活動，作為城市管理和精神文明建設的基礎。xx曾經指出，“對城市管理中存在的各種問題，要堅持標本兼治。我們過去有一條很好的經驗，就是把羣眾組織起來，建立有效的管理機制”。 加強精神文明建設，提高人的素質，絕非一朝一夕、短期內就能奏效的，必須堅持持之以恆的方針，要重點做好以下幾個環節的工作： 一是在教育中提高。要在單位內部建立經常化、制度化的學習、培訓制度，以及開辦文明市民學校等多種形式，有步驟地對全體市民進行深入廣泛、長期的文明行為、社會公德和社會主義思想道德教育，提高市民文明素質。 二是在宣傳中促進。要大張旗鼓地宣傳先進人物和先進單位的先進事蹟，弘揚積極向上的社會氛圍，激勵廣大市民向先進看齊，以更高的標準要求自己，從我做起，從家庭做起，從身邊做起。 三是在環境中陶冶。要通過加強城市管理，營造優美的生活環境和文明氛圍，使人們受到潛移默化的教育，春風化雨，點滴入土，逐步告別不文明行為和習慣。 四是在參與中養成。要廣泛開展羣眾性的精神文明活動，使人們在參與中逐漸形成新的思維方式和行為方式，增強公德意識、責任意識，養成關心市容市貌和城市形象的良好習慣，自覺遵守城市管理法規，自覺參與城市管理和精神文明建設的各項工作，自覺同不文明行為作鬥爭，像張家港一樣“人人都是投資環境，人人都是張家港的形象”。 五是在約束中強化。要通過加大各種法規的執法力度，查處不文明行為和違章行為，使講文明、講禮貌、講衞生、講秩序的良好習慣和行為，通過管理和約束得以規範、鞏固和強化。