司法公正是人類法制建設中永恆的追求，而司法獨立是保障司法公正的必要前提，這已成為世界各國公認的基本法治原則。1985年聯合國大會批准的《關於司法機關獨立的基本原則》中規定：“各國應保證司法機關的獨立，並將此項原則正式載入其本國的憲法或法律之中，尊重並遵守司法機關的獨立，是各國政府機關及其他機構的職責”。 我國《憲法》第131條也對司法獨立作了原則性的規定“人民檢察院依照法律規定，獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”。但是獨立行使檢察權的現實與現代法制中司法獨立的合理性標準之間存在着兩方面的差距：“一是制度層面，即使在立法上做出了聲明和宣言式的規定，制度保障問題亦未解決；二是實踐層面上，現實與設想的差距更為突出”。①筆者在此力圖通過對我國現行的檢察機關領導體制上的各種理念障礙進行分析，從變革觀念入手，使司法獨立獲得真正的生命力。 一、對檢察機關領導體制的理性反思 現行《憲法》及《人民檢察院組織法》規定：人民檢察院在領導體制上實行上級領導下級，最高人民檢察院領導地方各級人民檢察院及專門人民檢察院。這種規定表面上看實行的是一重領導，但事實上，根據正在運行的各種法規、規章及政策規定，目前我國檢察機關的領導體制難以定論，名曰直接領導，實則管家太多。“上級管指標、黨委管紗帽、政府管錢袋、人大管選票”。具體表現在： 一是檢察權力地方化。長期以來，我們國家按行政區劃設置地方各級檢察院，司法管轄區從屬於行政管轄區，檢察院對地方行政機關存在着機構、人員和經費等依附關係，使設在行政轄區內的國家檢察機關，實際上成為“地方檢察機關”，處於當地政府下屬的一個執法部門的地位，造成了管人的不管事，管事的管不了人的不合理現象。不少部門和領導出於地方或個人的利益，利用手中管人、管錢、管物的權力直接干預檢察工作，而檢察機關亦往往出於自身生存發展的需要，不得不委曲求全。 二是檢察活動功利化。由於目前檢察機關的經費是由各級財政負擔，因此地方財政收入的差異成為影響檢察系統內部各地區經費保障不均衡的關鍵因素。於是，一些檢察機關在地方政府創收指標和自身利益驅動的雙重製約下，違心地將辦案與創收聯繫起來，使得檢察權不得不向行政權妥協。 三是檢察官管理體制的行政化。我國幾千年來沿襲着以行政權為核心的管理模式，導致構建我國檢察體制時也沿用了行政化的體制。諸如檢察官的職務、級制、晉升、獎懲、工資、待遇等都參照行政機關公務員管理，特別是檢察人員的錄用，不僅要參加行政機關組織的公務員考試，而且要經過公務員管理機構的審批，執行着一套標準的行政人員錄用程序。 四是檢察機關內部管理的行政格式化。具體表現在：其一、上下級檢察院之間的行政化。例如疑難複雜案件向上級院請示、彙報，上級院對具體案件的批覆、決定，實際上也是一種行政性指令。其二、檢察院內部管理的行政化。各級檢察長作為檢察機關的最高首長，對黨務、隊伍、業務等承擔第一責任，院內設機構負責人，在自己管轄部門內，也扮演同樣角色。其三、檢察機關辦案決策過程的行政化。目前檢察機關實行的批案制度就是這種決策行政化的典型。這種建立在行政等級秩序上的批案制度，其弊端集中體現在：有案件決定權的人不直接審查案件，而直接承辦案件的檢察官又沒有最後決定權。即便是現行的主訴檢察官，其職權範圍內作出的決定，同樣會受到檢察長、檢察委員會一定程度上的制約。 二、實行垂直領導體制的必要性 鑑於以上論及的現行檢察機關領導體制與當今的檢察實踐不相適應的狀況，筆者建議實行省級以下檢察機關垂直領導體制，以確保檢察機關獨立、公正、高效地履行法律監督職能。其理由： 一是實現依法治國的需要。黨的xx大已正式提出我國要實行依法治國的方略，依法治國的核心就是法律至上，依法辦事。要實現這一點，作為國家法律監督機關的檢察機關，肩負着維～制統一的神聖任務，能否充分正確地履行職能是關鍵。 二是司法獨立的要求。作為實現國家司法權的組織，應該以獨立的物質保障和地位保障來抗衡來自立法機關、行政機關的各種干預，確保司法獨立這一原則的實現。在垂直領導體制下，檢察機關的真正“管家”只有一個，那就是上級院，從而可以擺脱地方保護主義的束縛和干擾，避免個別地方黨政領導插手辦案的現象，遠離類似“查辦某級幹部需某級黨委討論批准”這樣不合法理的“地方保護制度”的制約，使檢察機關能真正獨立行使檢察權，確保司法公正。 三是入世的要求。加入wto後，檢察工作肯定會遇到前所未有的困難和問題。隨着進出口貿易活動的增加，與外貿相關的糾紛案件會進一步增多，如何適用我國法律，參照國際慣例和公約處理涉外案件，給檢察工作提出了新的課題。而wto三大基本原則：透明度、平等和市場準入。要求國外企業與國內企業一樣享受國民待遇，檢察機關只有擺脱對各級行政的依附，才能防止地方保護主義的干擾，從而平等地為境內註冊的所有企業，包括各種形式的外資企業提供良好的法治環境。 四是充分發揮監督職能的保證。“對其人生活有控制權，就等於對其意志有控制權”。如果檢察院在人、財、物上從屬於或受制於行政機關，在行使檢察權時就不得不考慮方方面面的關係，這勢必會影響檢察監督職權的有效實施。 三、完善檢察機關領導體制的構想 增強檢察機關的獨立性是社會發展的趨勢，為此，無論是大陸法系還是英美法系國家及俄羅斯都有相關規定。英國議會1985年通過了犯罪起訴法，設定了獨立統一檢察機關，它以中央檢察長為首長，實行全國一體化且分層管理的原則，為了確保這種獨立得以實現，檢察機關財政獨立，其經費由議會獨立掌管。其它發達國家也大體如此。筆者認為，在我國實行檢察機關垂直領導體制既有法律依據、也有實踐基礎和
參考經驗。我國《憲法》第136條和《人民檢察院組織法》第10條第二款的規定，就是實行直接領導的法律依據。條文中的“領導……工作”字樣，不能狹隘地理解為“領導……業務工作”。前文已經談到，若沒有管理人財物的權力，領導者是無法真正實現領導權的，所以説“領導……工作”應理解為“全面領導”才切合實際，才能真正體現領導關係。另一方面，新中國成立後，我國曾於1949年、1954年兩次實行過垂直領導體制，有自己的實踐基礎和成功經驗；同時，我們可以借鑑其他系統（如工商、税務、海關）和其它國家檢察機關實行垂直領導體制的操作運行程序和制度。具體構想是： 1、實行檢察系統內部的垂直領導，摒棄雙重領導體制。下級檢察機關只對上級檢察機關負責，並接受同級人大的必要監督，最高人民檢察院檢察長對xx、全國人大及中共中央負責，地方各級黨政部門無權干預檢察機關的工作。檢察機關內部實行黨組領導下的檢察官負責制。 2、實行檢察機關的財政獨立，創立兩級檢察事業專項經費。xx、全國人大每年應獨立核算檢察機關的經費。中央級是由最高人民檢察院根據自身實際需要與財政部門會審後提出年度預算方案，報全國從大常委會審議決定，責成xx財政部門按期專項給付。地方級由各省級檢察院根據本省級區劃內的三級檢察機關的實際需要，在與財政部門會審後提出年度預算方案，報該省級人大常委會審議決定，責成省級財政按期專項給付，再由各省級院由上而下按既定預算方案逐級分配該項經費，從而防止地方政府借經費問題干預檢察機關工作。② 3、推行檢察官工作責任制。檢察長及檢委會的領導應更多地體現業務指導，並確保檢察官的職務保障權、工資待遇權、人身、住所不受侵犯等應有職權，最終達到使檢察官在工作中能夠公正履行自己職責的目的。 4、檢察機關實行分類管理，將業務部門和綜合部門相互剝離。把現有人員按照檢察官、檢察書記官、檢察行政官、司法警察計4個序列進行分類管理，選拔一批素質高、業務精的骨幹人員進入檢察官序列。要研討和試行地區資深檢察官斷案權威制，資深檢察官可不受年齡限制，從而促進檢察隊伍整體素質的提高。 5、實行檢察人員良性互動。檢察人員的錄用、任免應堅持“黨管幹部”的原則，遵循《組織法》和《檢察官法》規定的程序進行。要採取公開選拔、輪崗交流、實績考核、民主評議等各種方式強化檢察官的職業素質與專業技能，促進檢察機關自身良性的縱向人才流動，上級院檢察官必須從下級院優秀檢察官中產生，堅決抵制將非專業人才安插進檢察院的業務部門。 四、實行檢察機關垂直領導體制必須堅持的原則 1、堅持“黨的領導”原則。檢察機關實行垂直領導體制，是指其在國家機構組織系統中的領導關係來談的，而絕非指其可以不接受黨的領導。檢察工作必須接受黨的領導，這是由我國的國家性質和中國共產黨的執政地位所決定的，任何時候我們都要堅持這點不放鬆。實行垂直領導體制後，應從檢察工作需要和實際出發，根據黨章的規定，在各級檢察機關內設立黨委，負責本院黨務工作，並受上級院黨委領導，形成一線而下的嚴密組織體制，從而既擺脱一些地方行政領導出於地區或個人利益而干預檢察工作，又能切實堅持黨的領導，保證檢察工作的正常開展。 2、堅持人大監督原則。人民代表大會制是我國人民當家作主管理國家的法定形式。一切國家權力屬於人民，由人民賦予、受人民監督，檢察工作必須接受人大監督，這是我國憲法規定的，也是由我國的國體和政體所決定的。只有虛心接受人大的監督，檢察工作才能真正實現“xxxx”的要求，檢察人員才能真正做到恪盡職守、廉潔奉公。 3、下級服從上級的原則。下級檢察機關必須絕對服從上級檢察機關，不得以地區或部門利益，以及籍口地方首長的要求等，直接或間接地對抗上級檢察機關。