中國社區建設正處於探索期，如何引導社區建設走上科學發展之路，着實提升社區管理和服務水平，成為一個亟待研究的重要課題。筆者通過對區模範社區的調研，瞭解到社區建設在近年來雖然取得一定成果，但社區工作者的精力主要被束縛在各種具體事務、檢查接待中，根本無法抽調人力為社區居民提供更深入的服務項目。社區居委會這隻“輪子”跟不上科學發展和居民需求的步伐，社區建設需要引入“驅動力”提升管理和服務水平。筆者在調研中發現：凡是社區民間組織發展得比較好的社區，其羣眾參與的積極性和可利用資源就能得到比較充分的調度，社區工作開展得就比較好。民間組織在社區建設中起到了“驅動力”作用，它為政府職能下移和居委會減負二者的矛盾癥結找到了一條解決途徑，同時能整合各種資源為社區居民提供更加多樣化的社區服務。
一、目前社區建設存在的主要問題
建成“全國和諧社區建設示範市(區)”，任重道遠。和諧社區建設成果到底怎麼樣，還存在哪些問題，必須深入社區調研。筆者通過選調市區和區5個好、中、差發展各異的社區，採用座談會和實地考察及個別訪談的方式，瞭解到社區建設中存在的問題和困難，探討提升社區管理和服務水平的對策建議。在調研中發現，現代社區已不是以往的居委會調解居民糾紛和政策的“傳話筒”，隨着社區居民物質、文化、生活需求不斷增長，對社區服務能力的要求也越來越高，社區現有的服務水平與居民所期望還存在較大差距。存在的問題主要有以下幾點：
1.社區定位不明確，居民委員會功能錯位，難以有效發揮社區羣眾自治組織的作用。
所謂“社區”就是社區居民委員會，簡稱“居委會”、“社區居民委員會”為中國大陸地區城市街道、行政建制鎮的分區即“社區”的行政管理機構，屬於城鎮居民的自治組織。從定義來看社區應該更多的體現為社區居民服務，而現實中的社區成為了“四不象”機構。調研中，許多社區工作者表達了這樣一種茫然：到底居委會是行政機構還是服務機構?説是服務機構，卻又承擔着各種行政任務，應付各種檢查，抽不出時間精力來“走千家、串萬户”，為社區居民服務;説是行政機構，又沒有相應權力。本來社區居委會，履行的是基層羣眾自治職能，它不是政府的派出機構，不能代替政府開展羣眾工作。但面對人員與資金來源是由上級批、轉這一現實情況，所有下放到社區的工作都變得“理所當然”、“理直氣壯”，社區居委會就是想拒絕也不敢。我們在調研中發現，不管是居委會工作成員，還是社區居民代表，都希望居委會從相關部門交辦的“規定動作”中解脱出來，真正發揮其服務居民的職能。
2.社區工作任務重，忙於承辦政府各條口任務、各種接待和台帳，難以抽身為居民服務。
社區工作繁忙是眾所周知的事情，社區工作者加班加點是常事。據瞭解，一個社區基本配備人員9人左右，面臨為上萬居民服務，本身工作量大。現在加上政府各條口任務交到社區落實，每年需製作的工作台帳就有百餘套之多，且各部門條口工作規範還不統一，使社區進行大量重複勞動，從而浪費人力、物力、財力。有的工作人員反映：“如果是法定的社區工作範圍內的事情，有多少，我們都毫無怨言地。而現在的許多工作，是一些行政部門硬派下來的。”
隨着城市管理重心的不斷下移，各項工作都要求走進社區，社區承擔着越來越繁瑣、越來越艱鉅的任務，從計劃生育登記檢查、出租屋管理、維穩綜治，到安全隱患排查、政策宣傳、社區居民文體活動開展，再到人口普查、經濟普查等等，工作任務五花八門。公教一村社區居委會主任特意將目前社區所承擔的任務做了一個統計，一年的項目竟有210餘項。
3.社區服務不深入，服務意識不足、服務內容匱乏、服務方式單薄。
通過調查瞭解到，目前社區服務主要集中在社區治安、環境衞生、幫困救助等領域，社區工作者主要精力停留在解決糾紛、幫扶弱勢羣體上，社區服務不夠深入。社區工作者的服務意識還沒有完全轉變，一些社區工作者尚處於等待上級安排，等權要錢的狀態;社區服務內容匱乏，除了治安衞生外，便民利民服務、勞動就業服務、助老託老托幼服務、醫療保健服務等諸多領域沒有開展起來;另外，服務方式也比較單薄，主要是由社區居委會承擔，民間組織偶爾客串，沒有充分發揮社區內各組織的積極性，服務方式極少創新，沒有積極探索科學的、行之有效的服務方式。從調研中，我們瞭解到，對於現有的社區服務水平，“老百姓不滿意、上級不滿意、社區自己也不滿意”。由於社區負擔太重，大量工作停留在文字、政策落實等具體事務上，消耗掉大量時間，便得本應該走街串巷，瞭解民情民意，聯絡居民感情，組織、調動居民參與的各項民主、文化等相關活動越來越少、越來越缺，根本跟不上居民的物質文化需求。
二、社區建設需要“驅動力”
社區是黨和政府聯繫羣眾的橋樑和紐帶，全心全意為居民服務是社區的天職。社區在城市建設管理、維護穩定等方面發揮着不可替代的作用。但由於體制等諸多方面因素的影響，社區自治組織的功能不能完全發揮，社區行使的職能和所承擔的任務，越來越趨於政府化了，使社區工作壓力越來越大。雖然各級政府一再強調為社區減負，但真正實施起來很難。去年市民政局也曾嘗試推行社區工作的准入制等辦法，以此給社區減少工作壓力，但並未從根本上解決問題。
造成目前社區建設定位不明確、工作任務重、服務不深入的癥結在於現有社區體制不科學，而形成這種體制的力量太複雜，太龐大，要想改變不是一朝一夕的事情。不可否認的是，所有政策的出發點都是好的，比方説為了創建和諧社區，政府各職能部門安排任務、及時檢查，而這些任務和檢查反過來卻又無形中加重社區負擔。從系統論的角度來看，社區建設已經形成一個惡性循環。如何跳出這個圈子，走向良性發展道路?系統論認為，如果一個系統進入一個封閉性循環，要想改變這個循環，必須引入一個新的“驅動力”，這個“驅動力”如果能觸發關鍵問題的解決，就有可能改變循環的走向，由惡性循環轉變為良性循環。
對比國內與國外社區建設的經驗，有一個明顯的區別：在國外，社區建設的主要力量是(ngo)既非政府組織，(相似我國的民間組織)政府更多在於管理與協調各類非政府組織;而在我國，儘管越來越重視發揮民間組織的作用，但基本上是政府主導模式，各地的社區建設，基本上是由政府為主導自上而下推動的，行政性強烈，官方色彩濃厚。雖然國情不一樣，我們無須照搬國外經驗，但發揮社區民間組織的作用，使其承接一些工作，以此來減輕社區工作的壓力。
筆者在調研中還發現，凡是社區民間組織發展得比較好的社區，其羣眾積極性和各方面資源就能得到比較充分的調動，社區工作就開展得比較好。座談會中無論是居委會工作人員還是社區居民，普遍都認為社區民間組織健康運作確實減輕了社區工作負擔，推進了社區居民自治，拓展了社區服務內容，創新了社區服務形式，是社區建設新的“驅動力”。
1.民間組織是實現社區減負、社區居民自治的驅動力。
社區建設任務繁重，如果都由政府和居委會承擔，無疑是不可完成的任務。通過發展民間組織承擔一些社區服務，間接上就能為社區“減負”，例如：區“心貼心社區服務中心”、區愛心助學協會兩個民間組織基本上承擔了區域內的部分養老及相關助學服務，社區在這兩個方面就減少了一定的壓力。在調研中，有些社區充分發揮了各類民間組織的作用，社區開展工作時，把這些工作任務分配到相關民間組織，發揮社區骨幹的作用，完成任務的效果比社區本身完成的還要好。如石頭城社區，在社區及相關部門的關心支持下成立了12支民間組織團隊，涉及治安調解、政策宣傳、計生衞生宣傳、健康義診和家電維修等，這些民間組織幫助居委會完成了很多任務，有些任務居委會都難以解決的。再如康藏路社區，屬地內基本是無物業老小區，社區書記積極引導、鼓勵德高望重的老黨員自發組織成立居民樓幢委員會，委員會成員分片管理樓幢，小區治安明顯得到改善。由此，筆者覺得社區民間組織雖然目前比較鬆散，但是它的確是社區減負，實現居民自治的好辦法，是建設和諧社區不可或缺的重要因素。有形與無形之中成為社區建設，社區自治管理的“驅動力”。
2.民間組織是拓展社區服務內容、創新社區服務方式、提高社區服務效益的驅動力。
對於大多數社區居民來説，社區公共服務方面的需求是主要的，社區公共服務供給不足直接導致居民生活質量下降。民間組織的出現突破了社區公共服務提供方面在政府和市場之間非此即彼的模式選擇，為公共服務提供了可供選擇的廣闊空間。民間組織具有不以營利為目的和志願者參與的特點，它的服務是出於利他的志願動機，可大大節省服務運營人力成本，所以在提供社區服務方面獨具優勢。其運作效益是政府難以比擬的。在具體實踐中，羣眾發揮自己的智慧，根據居民需要拓展服務內容，創新服務方式，使社區居民得到更貼心的服務。
如社區空巢老人服務站、殘疾人康復站、託養中心、問題青少年幫教中心、等等社區服務民間組織，為老年人、殘疾人、無家可歸者、婦女兒童和失業者等提供了保護和支持，彌補政府和市場在提供公共服務產品方面存在的缺陷，為需求較高的人提供額外的公共服務，為有特殊需求的人提供特殊的公共服務產品。如社區幫教小組、温馨家庭、心理諮詢機構等，配合街道、社區，關心幫助失足的青少年、刑滿釋放人員等社會邊緣人羣，促使他們轉化;社區的人民調解組織，進行居民糾紛調解，解決分歧和衝突;社區組建的老人活動室、圖書室、醫療站、殘疾人託管服務中心等一批社區服務民間組織，在整合社區資源提供公共服務產品的同時，也為下崗職工提供了就業崗位，拓寬了就業渠道，減輕了政府解決就業的壓力，促進了社區居民安居樂業和社會穩定。
三、怎樣發揮民間組織“驅動力”作用
近年來，各級政府認識到民間組織在社區建設中的重要性，大力發展社區民間組織，如《中共市委市人民政府關於加快推進和諧社區建設的意見》規定：到“”末，每個社區都要有10支以上的社區服務類民間組織。但通過這次調研發現，大多數社區的民間組織以合唱隊、舞蹈隊等自娛自樂型為主，真正的服務類民間組織很少。社區民間組織的發展還處於起步階段，且魚龍混雜，管理不規範，缺乏引導和資金支持，難以發揮其“驅動力”作用。
那麼怎麼樣才能發揮其“驅動力”作用?一輛汽車要想向前行駛，其驅動力必須足夠大;要想驅動力足夠大，其動力系統必須穩固、強勁。民間組織要發揮其“驅動力”作用，需要在科學發展觀的指導下，建立一個穩固、強勁的動力系統：健全的組織體系、科學的運作體系、嚴密的監督體系、全面的評估體系。
1.建立健全民間組織發展體系，形成政府與民間組織互動、互補的體制和機制。
對民間組織的扶持有多種方式，包括優惠政策、資金、人力資源等，但最得力、最有效的方式是積極創造條件，提供發展平台，發揮民間組織參與社會管理和公共服務的作用。區政府對民間組織“心貼心社區服務中心”高度信任，全力支持其承擔“居家養老服務網”的運作，“心貼心社區服務中心”與政府呼應、互動，成功運作“居家養老服務網”，為4000多老年人解決養老難題。再如區愛心助學協會在區委組織部的支持下，以共產黨員註冊志願者為發起，運用專職工作者來調動各方助學資金和資源，成立三年多來，籌措的社會資金百萬餘元、調度了約達數百萬元的助學資源，共幫扶貧困家庭學生800餘名，得到資助的學生達數萬餘人次。以最少的運作費用贏得了最大的資源調度效果，以最小的人力成本取得最大的市場價值和社會價值。
這種互動、互補的體制和機制，使政府和民間組織的各自優勢得到充分發揮，合理整合社會資源，引導和調動各方面的積極性，促成良性互動。筆者在調研中瞭解到有些社區成立的治安隊、巡邏隊，社區治安情況大為改觀，為社區減輕了不少負擔。這些民間組織的負責人表示，他們目前都是志願免費為居民提供社區服務，只需要社區構建平台，幫助調度相關資源引導居民參與。這些民間組織發展得越好，社區居委會負擔越輕，就越能騰出時間精力去研究整合資源，為民間組織提供更廣闊的發展平台;反過來，社區沒有充分信任民間組織，沒有積極為民間組織搭建平台、調度資源，無法建立健全民間組織發展體系，社區工作就會缺乏有力的幫手，羣眾參與社區建設的積極性也很難得到調動，和諧社區建設就成了一句空話。
2.建立科學的運作體系，制定社區民間組織發展規劃，建立定期溝通聯絡機制，積極探索政府“購買服務”、項目管理等多種形式，調動社會組織參與社區服務的積極性，促進公共服務社會化。
發揮民間組織“驅動力”作用重在落實，需要建立科學的運作體系，一套具體可操作的運作體系。筆者在調研中瞭解到，多數社區沒有具體的社區民間組織發展規劃，沒有建立起定期溝通聯絡機制，社區民間組織處於無序發展狀態。要使社區民間組織有序發展，首先必須制定社區民間組織發展規劃，由民政部門牽頭，依照實際情況制定規劃，各社區根據自身條件制定詳細發展規劃，公示在社區公佈欄。其次是建立定期溝通聯絡機制，每月召開一次民間組織負責人或骨幹會議，瞭解發展困難，落實發展規劃。定期溝通聯絡機制對民間組織健康發展非常重要，如石頭城社區，居委會經常召開社區民間組織負責人會議，瞭解一段時間運作的問題和困難，羣策羣力解決難題，其結果是民間組織發展得很好，連附近社區的居民也被吸引參與進來。
除了科學規劃和定期溝通外，民間組織的長效運行需要不斷創新方式，可以探索政府“購買服務”、項目管理等多種方式，民間組織以尋找和發現新的社會需求為內在動力機制，如發現一項新的社會需求時，社區居民委員會首先引導積極分子籌資來開拓這一服務項目，以服務產品的公信力贏得百性的認可和政府的信任，當政府發現開拓的服務項目使社區居民有了受益，再加大投入力度，給予支持。通過這樣一種購買政府服務的方式，民間組織既可以得到鍛鍊提升，也有了與政府談合作的基礎，通過提供優質服務來獲得政府的財力支持，既可保持其自主性，也可促進自身管理的快速提升和成長。
3.建立嚴密的監督體系，確保民間組織向良性方面發展，做到社區民間組織不越位，社區居委會不錯位。
民間組織首先要自我監督、自我教育，積極接受政府、社區居委會、社區居民的監督。提高社會的公信力，這樣才能保證正確的發展方向，經得起時間考驗，才可能發展壯大。對民間組織的監督有兩個原則要把握：一是引導民間組織規範服務，確保民間組織向良性方面發展，使其富有生命力。二是區分社區與民間組織的關係，做到社區民間組織不越位，社區居委會不錯位。
4.建立全面的評估體系，由社區民間組織理事會專門運作，探索建立一套行之有效的激勵機制。
建立社區民間組織理事會，由社區各民間組織負責人組成，實行自我管理，制定民間組織發展情況細則，定期開展自評、互評，評估的結果公佈在社區公佈欄內，在社區內形成民間爭創新、爭先進的良好風氣，對連續評優的民間組織和志願者進行表彰，從而帶動社區管理和服務水平的提升。