20****年10月15日至29日，國務院辦公廳赴俄、日應急管理考察團對俄羅斯、日本的應急管理工作進行了考察。俄羅斯、日本都是災害多發國家，應急管理工作起步較早。特別是上世紀80年代以來，兩國均多次經歷傷亡重大、影響深遠的特別重大突發公共事件，並在處置過程中逐步完善了應急體制、機制和法律體系，基本形成了符合各自國情的突發公共事件應對體系，積累了許多成功的經驗，值得我們學習和借鑑。
一、兩國應急管理主要做法
（一）統一指揮、分級負責的應急管理體制。
俄羅斯實行以緊急狀態部為核心，其他有關部門協調配合的垂直管理體制。前蘇聯解體後，在政治和社會經濟劇烈動盪、國內民族矛盾不斷激化的背景下，疲於應付各類突發事件的俄羅斯聯邦政府承受着空前壓力。1994年1月10日，俄羅斯建立了直接對總統負責的“民防、緊急狀態和消除自然災害後果部”（簡稱為緊急狀態部），主要負責自然災害、技術性突發事件和災難類突發公共事件的預防和救援工作。緊急狀態部是俄應對突發公共事件的中樞機構，內務部、國防部或者內衞部隊協助緊急狀態部處置突發事件。緊急狀態部直轄40萬人的應急救援部隊及裝備。該部隊作為獨立警種，按部隊建制，統一制服，統一警銜。在縱向上，俄聯邦、聯邦主體（州、直轄市、共和國、邊疆區等）、城市和基層村鎮四級政府設置了垂直領導的緊急狀態機構。同時，為強化應急管理機構的權威性和中央的統一領導，在俄聯邦和聯邦主體之間設立了六個區域中心，每個區域中心管理下屬的聯邦主體緊急狀態局，全俄形成了五級應急管理機構逐級負責的垂直管理模式。聯邦、區域、聯邦主體和城市緊急狀態機構（部、中心、總局、局）下設指揮中心、救援隊、信息中心、培訓基地等管理和技術支撐機構，保證了緊急狀態部有能力發揮中樞協調作用。緊急狀態部成立以來，雖然俄政壇幾經變化，但緊急狀態部的職能和地位不但沒有被削弱，反而不斷得到加強，在處理國內外各類復發公共事件中發揮了重要作用。
日本建立了以內閣府為中樞，通過中央防災會議決策，突發事件牽頭部門相對集中管理的應急體制。1995年阪神大地震後，日本政府進一步強化了政府縱向集權應急職能。實行中央、都（道、府、縣）、市（町、村）三級防救災組織管理體制。在中央一級，平時由內閣總理大臣召集相關部門和提供公共服務的單位（如銀行、紅十字會、電信電話株式會社、廣播協會等）負責人共同參與中央防災會議。該會議是日常應急管理最高決策機構，負責制定防災基本計劃與防災業務計劃；在地方一級。地方首長和相關人士共同參與地區性的防災會議，制定地區性防災計劃。當重大災害發生時，內閣總理大臣徵詢中央防災會議的意見，在內閣府成立“非常災害對策本部”（類似於我國突發公共事件應急處置臨時指揮部）進行統籌調度，另外在災區設立“非常災害現場對策本部”以便就近管理指揮。同時，將國土交通省的防災局提升至內閣府內，並專設防災大臣（又稱防災擔當相）。日本政府內閣僅設二十個大臣，設立防災大臣這個職位充分體現了日本對防救災工作的重視。內閣府作為中樞，彙總、分析日常預防預警信息（核、工業事故、環保事件除外），制訂防災和減災政策，以及承辦中央防災會議日常工作等。各類突發公共事件的預防和處置，由各牽頭部門相對集中管理。內閣府牽頭負責地震、颱風、暴雨等自然災害以及沒有明確部門管理事件的應急救援工作，總務省消防廳牽頭負責火災、化學品等工業事故應急救援工作，文部科學省牽頭負責核事故應急救援工作，經濟產業省牽頭負責生產事故應急救援工作，海上保安廳和環保署牽頭負責防治海洋污染及海上災害工作。
（二）運轉高效、全社會共同參與的應急機制。
1.反應靈敏、功能強大的信息報告體系。
俄羅斯緊急狀態部下設危機控制中心，負責整理、分析每天來自各地區、各部門的信息，提出處理建議，視情況上報總統，並分送有關部門和地方。危機控制中心內設信息中心，建立了信息自動收集分析系統、指揮系統和全天候值班系統，2分鐘內可以將有關情況傳至其他相關部門。當重大事件發生時，有關部門負責人到達信息中心，進行統一的協調和指揮。目前，俄緊急狀態部正準備將涉及交通事故、醫療救護和刑事案件的報警電話，全部統一到消防報警電話，以進一步加強應急管理的綜合性和統一性。在基層，全俄境內每個村、居民點建立了信息員制度，信息員主要責任是將災害情況及時通過網絡報告緊急狀態部門。俄十分重視信息的國際交流，比如與美國簽訂協議，兩國共享國際災害方面的衞星圖像信息。
日本設有內閣情報中心，負責快速收集和整理國內外的情報，同時建立了中央與地方政府之間的緊急聯絡通訊網，強化了中央防災無線通訊系統。首相官邸除了常規通訊設備外，還在危機管理中心裝備了與事故現場聯繫的多功能衞星轉播通訊設備。災情發生時，信息交流與共享主要依靠完善的地面固定通信系統，同時也利用通暢的專用無線通信網絡。通訊網絡主要包括中央防災無線網、消防防災無線網、縣市防災行政無線網、市街區防災行政無線網、防災相互通信專用無線網等多個系統，防止大規模災害造成通信線路擁塞。這些網絡縱橫交錯，形成了一個整體的、覆蓋全國的應急對策專用無線通訊網，為日本政府收集處理信息提供了高科技支撐。值得一提的是城市街區無線網系統，由户外擴音器、家庭受信機、車載無線電話移動系統，以及市街區公所、學校、醫院等防災相關機關的防災網絡系統所構成。一旦有災情，可以在5分鐘內將災害信息通知有關居民，避免引起社會恐慌。日本政府計劃到XX年，建立起全國危機警報系統，直接向國民報告地震、海嘯等自然災害以及導彈襲擊等各種突發事件信息。日本政府重視災害信息資料的積累和研究，1998年倡議成立了亞洲減災中心，目前已有25個成員國，成員國可以共享災害信息和救災經驗，現已成為世界上最重要的災害信息收集中心之一。
2.儲備充足的應急物資和裝備精良的應急隊伍。
俄羅斯緊急狀態部擁有聯邦層面的消防隊、民防部隊、搜救隊、水下設施事故救援隊和船隻事故救援隊等多支專業力量。其中，國家中央航空救援隊擁有多種專業的救援設備和技術，如直升飛機和運輸機、航空器材特種汽車、纖維光學設備、液壓氣壓裝置以及特製潛水服和呼吸裝置等。為提高專業人員的素質，俄羅斯建立了領導培訓體系、專業救援人員培訓和考核體系。俄羅斯緊急狀態部下設了俄緊急狀態部民防學院、國家消防學院、聖彼得堡國立消防大學、伊萬諾夫國立消防大學等8所教育機構。成立於19****年的聖彼得堡消防大學，現有教授、副教授160多人，培養了大批應急管理領導和專業骨幹。
日本政府的應急救援機動力量主要包括消防、警察、自衞隊，消防部隊是其中的中堅力量。1995年阪神地震後，日本政府正式建立消防援助從。XX年，消防部隊共有94萬人，數量是警察人數的四倍。此外，危險品企業必須根據《消防法》和《石油基地災害防治法》設立消防隊伍。大規模災害發生時，消防部隊可調度全國先進設備、人力物力資源進入災區進行救災、滅火、救助等行動，消防部隊還有8架專用直升飛機，1小時內可以達到轄區內任何地方。據瞭解，為提高廣大家庭自救能力，日本家家户户門窗附近都備有礦泉水、壓縮餅乾、手電筒和急救包。
3.科學防範的應急理念和廣泛深入的宣傳教育。
日本政府高度重視防災減災的全民教育，設有防災日，每年都組織大量的相關活動。日本將培養危機意識、普及應急知識作為學校教育的一個重要任務。同時，針對不同人羣特點，建立了各種各樣志願者組織，以達到應急知識自學和幫教的目的。截止到XX年底，全國2418市町村中有1988個市町村成立了115814個自主防災組織。其中，有13012個婦女防火俱樂部組織，約200萬人；有5632個少年消防俱樂部，約43萬人；有14461個幼年消防俱樂部，約126萬人。各地還建設了一批面對公眾的防災知識宣教館，免費對公眾開放。XX年、XX年發生在新瀉縣長岡市的兩次7.0級以上地震，無一人死亡，90％遇險者依靠自救、互救脱險。
俄羅斯除了在中學開設安全和逃生課程外，緊急狀態部還有計劃地向居民宣傳安全防範和自救的知識。宣教工作一直深入到社區，主要針對老人和小孩等特殊人羣開展宣教工作。
（三）權威、完備的法律法規體系。
俄羅斯1994年頒佈了《聯邦緊急狀態法》。該法主要包括緊急狀態範圍、預防和應急措施等內容。該法律屬於憲法性法律，如果緊急狀態地區法律與緊急狀態法相牴觸的時候，緊急狀態地區法律可以被總統中止，這為緊急狀態下行政權力和立法權力的超常使用提供了法律依據。另外，俄羅斯緊急狀態法律體系包括150部聯邦法律和規章、1500個區域性條例，以及數百個聯邦緊急狀態管理部門發佈的內部命令。20****年，俄羅斯又通過了新的《反恐法》，進一步完善了俄羅斯的緊急狀態法律體系。
日本形成了以《災害對策基本法》為基礎的法律體系，其中包括1961年整合多項單一法規制定的《災害對策基本法》，以及其後制定的《災害救助法》、《建築基準法》、《大規模地震對策特別措施法》、《地震保險法》、《災害救助慰撫金給付等有關法律》等。1995年阪神大地震發生後，日本又陸續制定了《受災者生活再建支持法》、《受災市街地復興特別措置法》等法令。這一系列專項法律，賦予了國家在防災行政上強大的公共權力，明確了防災體制及國庫負擔制度，並規定了公共事業單位、一般居民等防範參與制度。
二、巨災應急機制
在俄羅斯和日本，一般把地震、洪水、颱風等造成大量人員傷亡和財產損失的特別重大突發公共事件稱為巨災。為減少和應對巨災的發生，兩國都建立了相應的統一領導、協調有序的巨災應急機制。
俄羅斯所有突發事件控制中心都承擔指揮中心的職責，管理着各自的應急救援力量和救援技術支持機構。緊急狀態時，俄政府採取如下處置措施：
一是啟動俄聯邦緊急狀態系統，①各跨部門委員會的組織系統各就其位，執行緊急狀態預案；②做好應急資源調動準備工作；③蒐集信息，提前公佈緊急狀況區域；④預測與評估可能帶來的社會和經濟影響；⑤實施搶險救援以及救援人員安全保護工作；⑤適時開展國際合作等。
二是啟動民防救援系統，①向災民提供生活救助；②協調內務部門和衞生部門採取救援行動；③派出搜救隊伍協助救援。
三是設立危機管理中心，①負責調配有關物資裝備資源；②保障中央與地方間的信息溝通；③監測早期處置進展情況。
四是派出航空部門配合處置重大災害。
五是對媒體進行控制和規範，①及時通過主流媒體向公眾發佈有關政府信息；②依法加強對媒體的管理，防止“有害”、虛假信息傳播。
進入緊急狀態時，政府按以下程序運行：總統發佈實行緊急狀態命令後，立即向聯邦委員會（議會上院）和杜馬（議會下院）通報，並送聯邦委員會批准。在實行緊急狀態的聯邦總統令中，需要闡明實施緊急狀態的原因、地區範圍、保障緊急狀態處置的人力和物力、限制公民和法人權利的範圍、負責處置緊急狀態的國家機關以及實行緊急狀態的期限。聯邦委員會批准後，總統的緊急狀態令立即通過廣播、電視等大眾媒體傳播給實行緊急狀態地區的居民。實行緊急狀態時，主管對外事務的聯邦權力執行機關在三天內將相關情況通知聯合國和歐洲委員會祕書長。在俄聯邦個別地區實行緊急狀態時，主管對外事務的聯邦權力執行機關自聯邦委員會通過批准總統緊急狀態命令之時起，一晝夜之內將有關情況通知鄰國。
日本政府通過《大規模災害時消防及自衞隊相互協助的協議》等一系列法律法規，建立了跨區域協作機制、消防、警察和自衞隊應急救援機制，強化了中央和地方、部門與部門之間統一指揮、分工合作的力度。發生巨災時，為提高運轉效率，首相設置非常災害對策本部，統一調度指揮。
一是建立跨區域防救災機制。阪神大地震前，只有18個道府縣、586個市町村簽訂72小時相互援助協議；阪神大地震後，已有47個道府縣、XX多個市町村簽定了72小時相互援助協議，日本聯合防救災形式已深入基層組織。
二是基本確立消防、警察和自衞隊合作機制。首先，互相提供災害情報，開展日常協作演習。其次，災區附近的警察廳和消防廳，設置專門的聯絡人員，協調災區附近的機構以及災害現場工作。
三是自衞隊承擔警察部隊和消防援助隊空運任務，警察確保道路暢通。如警察不在現場時，自衞隊、消防隊員可替代警察行使此權。上述對策措施具有很強的可行性。例如，XX年5月26日宮城縣東部發生七級地震。地震後6分鐘，首相官邸危機管理中心就迅速成立了地震對策室，召開了政府各部門的緊急會議。緊接着，國土交通省、海上保安廳、總務省等部門紛紛成立了對策室或聯絡室。十多分鐘後，宮城縣警察總部的攝像直升機已向首相官邸傳送在空中攝影的災區圖像了。一個多小時後，內閣防災大臣召開新聞發佈會，公佈了政府的救災措施。與阪神大地震相比，這次日本政府反應迅速，應對有力，充分顯示了其行政組織應急管理的能力。
三、體會和啟示
（一）強化應急管理機構綜合協調職能是實現資源整合、提高應急處置效能的關鍵。
雖然俄日兩國應急管理組織形式不同，但從兩國中央層級的應急管理機構組建歷程來看，都有由分到合、由弱到強、由虛到實的共同特點。歷經幾十年的應急管理工作實踐，兩國政府都明確了主管部門的中樞地位，強化了應急機構綜合協調職能，形成了以強有力的機構為核心、相關部門按照職責協同配合的運行機制，建立了專設、專職、專任、專管的統一組織管理模式。目前，我國按突發公共事件類型分別由不同行業或專業部門負責相應的應急管理工作，在各級政府辦公廳（室）設立應急管理工作機構，發揮運轉樞紐的作用。為加強各部門的協同應對能力，提高應急管理工作水平，建議進一步加強各級政府應急管理機構建設，強化其綜合、協調職能，確保作為運轉中樞的權威性。有利於其在常態下能夠整合各類應急資源，夯實工作基礎；在非常態下協調各方面力量，實現快速反應，提高應急處置的效能。
（二）上下貫通、左右共享、良性互動、及時準確的信息報告是應急體系高效運行的基礎。
俄日兩國都將提高信息採集、研判、預測預報、快速傳報能力作為工作的關鍵，注重加強對災難性事故或事件的風險分析和管理。兩國都建立和完善了統一的指揮平台及相關的信息報送、資源共享機制，以及政府公眾良性互動機制。其軟件應用系統比較成熟，為準確、規範、快速分析處理應急信息提供了支撐平台。通過此平台，各級、各類應急機構可以實時掌握全國相關突發事件情況。俄日兩國信息報告工作的主要做法有：一是拓展信息來源渠道，在社區、企業、農村等基層單位建立監測點和信息員制度；二是重視應急管理應用軟件系統的開發，特別是預測預警系統開發；三是完善面向公眾的信息發佈機制，積極引導新聞報道，避免引起社會恐慌。在我們應對和處置突發事件的過程中，信息報告的重要性越來越突出。建議今後在繼續發揮各級政府在信息報告工作中全渠道作用的同時，不斷拓寬渠道，發揮媒體相互聯網的作用。另外，結合實際，建立面向全社會的信息發佈機制。
（三）加強科普宣教、全社會共同參與是減少人員傷亡和經濟損失的有效途徑。
兩國都是自然災害較多的國家，近年來還頻繁受到恐怖襲擊的威脅，但是造成的人員傷亡、財產損失相對較少，其中一個重要原因是兩國基本形成了全民宣教、社會參與的良好氛圍，社會成員危機意識較強，具備較高的自救互救能力。建議進一步加強面向不同羣體、形式靈活多樣的科普宣教，使大家有意識、會自救、能相助。另一方面，要大力發展志願者隊伍，針對不同人羣建立形式多樣的志願者隊伍，如企業建立專業化志願者隊伍、大學建立宣教志願者隊伍、社區建立隱患排查志願者隊伍等。
（四）建立和完善有關財税政策是推動應急管理工作發展的重要手段。
經過多年的發展，俄日兩國已經形成了通過經濟政策推動應急管理髮展的有效途徑，比如通過實施緩徵或減免税賦、為中小企業提供融資便利等財税政策，加快受災地區和企業恢復重建步伐；採取税收等方面的獎勵、補貼措施，鼓勵和支持公共安全技術和產品的發展；加大保險業的參與，全社會共同應對風險並承擔其影響和損失。這也是我們目前亟需研究和解決的問題。