【內容提要】村民自治的健康發展，亟待解決以下六個問題：大力發展農村集體經濟，解決村委會服務功能弱化問題；理順鄉村關係，解決“過度自治化”和“附屬行政化”問題；理順村黨組織與村民自治組織的關係，解決基層黨組織不適當地干預村民自治和村民自治組織動搖黨的領導權威問題；深入開展村民自治示範活動，解決村民自治缺少經驗和各地工作不平衡問題；大力發展農村文化教育，解決農民文化水平低、民主素養差問題；加強農村法治建設，解決村民自治的社會法治環境差問題。
【關 鍵 詞】中國農村/村民自治/民主政治/問題/對策
***同志1998年7月在安徽考察工作時指出：“包產到户、鄉鎮企業和村民自治都是在黨的領導下我國億萬農民的偉大創造。”尤其村民自治更是農村政治體制的偉大創新。村民自治作為國家法律確認的對農村基層民主政治建設的一種制度安排，已成為現階段具有中國特色的農村基層民主最基本的形式。本文從以下六個方面探討其存在的問題和對策。
一、堅持和完善以家庭聯產承包責任制為基礎、統分結合的雙層經營體制，大力發展農村集體經濟，解決村委會服務功能弱化問題，增強村民自治的吸引力和凝聚力
中國農村村民自治的一大特點就是村民與集體的聯繫十分緊密。因此，集體經濟與村民自治的運作有密切的相關性。集體經濟力量為村民自治的正常運作提供重要的物質支撐；同時集體經濟愈發達，愈需要通過村民自治，擴大村民羣眾的政治參與，保證集體經濟規範運作，利益得到合理分配，為羣眾提供良好的社會服務。
從實踐中看，在缺乏集體經濟實力的地方，由於村民自治組織難以為村民提供良好的社會服務，缺乏凝聚羣眾的物質基礎，村委會辦理公共事務和公益事業，只能完全依靠村民出資出力。因此，村民自治運作效果不理想，村民參與自治的積極性不高。農村基層組織處於癱瘓、半癱瘓狀態的“失控村”，大多是集體經濟的“空殼村”。相反，在一些集體經濟實力較強的村，村幹部的報酬、村集體和鄉政府要求農户提供的獎金和勞務，主要由集體組織承擔，農民因集體經濟和自治組織為自己帶來的利益而減輕負擔。因此，村民自治組織享有較高威信，具有較強的凝聚力和吸引力。可見，村集體經濟成為制約村民自治運作和發展的物質基礎。所以，搞好村民自治，必須大力發展農村集體經濟，增強村委會服務功能和村民自治的吸引力、凝聚力。
二、引導農民正確行使民主權利，轉變基層政府對農村的管理方式，解決村民自治中的“過度自治化”和“附屬行政化”問題，促進“鄉政村治”格局的長期穩定和規範化運行
現階段我國農村社會管理體制中有兩種相對獨立的權力：鄉（鎮）政府的行政管理權和村民自治權，它們構成了在中國共產黨領導下的農村社會“鄉政村治”的總格局。應當説，鄉鎮的行政管理權與村民自治權在最終歸屬和運作目的上是一致的，法律的規定也是清楚、明確的。村民委員會離不開鄉鎮政府的支持與幫助；村民自治也有利於鄉鎮的行政管理。但在實際工作中，二者又經常發生矛盾，主要表現為“過度自治化”和“附屬行政化”兩種傾向。所謂“過度自治化”的傾向，是指村民自治超出了法律規定的範圍，村自治組織擅自作出不屬於村自治範圍的決定，或隨意增加村民的非法定義務，違法限制村民的自由權利；或無正當理由，拒不接受鄉鎮政府佈置的國家各項任務。所謂“附屬行政化”的傾向，是指村民自治在一定程度上名存實亡，鄉鎮政府仍把村委會當作自己直接的下屬行政組織，沿用傳統的領導方法進行指揮管理，或繼續控制村委會的人事權，對經村民民主選舉產生的幹部隨意調動、任免；或對屬於村委會自治範圍內的生產、經營等村務活動橫加干涉，隨意發號施令。從目前的情況看，“過度自治化”的傾向在全國尚不普遍，但已出現了一些苗頭和若干典型事例；“附屬行政化”的傾向在一些地方則具有一定的普遍性。為了克服在村民自治問題上的這兩種錯誤傾向，對鄉村關係進行適當、有效的整合，必須從以下三個方面進行努力。
第一，鄉（鎮）政府及其工作人員要提高認識，轉變觀念，改進工作方式、方法，依法履行“鄉政”職責。
政府主動推進是我國村民自治由自發興起到規範發展的重要動力，也是農村基層民主發展的一個重要特點。因此，在鄉村關係中，鄉鎮政府是主導方面。解決“鄉政”與“村治”的矛盾，從鄉鎮政府方面説，主要是提高認識和改進方法問題。提高認識，就是充分認識鄉鎮政府與村委會之間是指導與被指導的關係。這是村委會的性質決定的。村委會是村民自治組織，依法享有自治權利，因此鄉鎮政府對村委會的關係不應也不有定為領導關係。改進方法，就是鄉鎮政府除採用必要的行政管理方式外，應更多地運用法律、經濟和教育等管理手段，在尊重村民自主權和村委會相對獨立性的基礎上實現有效管理。
當前，鄉（鎮）政府在指導村委會工作時特別要注意以下幾點：(1)指導村委會換屆選舉工作，尊重羣眾的民主意願，不要委派村幹部，也不要事先劃框子、定調子，要真正實行村民直接民主選舉，保證把那些政治素質好、組織能力強、威信高、羣眾信得過的人選到村委會領導崗位上來。當然，也要引導羣眾反對宗族主義、家族觀念，堅決打擊“黑社會”勢力的操縱。(2)指導村委會獨立負責地開展羣眾自治工作，尊重村委會自治權利，改進領導方法和工作作風，嚴禁把村委會當成鄉（鎮）政府的下級機關，不得用行政命令的方式干涉村委會自治權利的行使，要堅持村民的事情由全體村民民主討論決定的原則，採取民主討論的方法、疏導的方法、説服教育的方法，而不是行政命令的方法、強制壓服的方法。(3)鄉（鎮）政府的各工作部門不要把村委會當作下屬機構，對某些需要村委會協助完成的工作任務，應當在法律規定它所承擔的範圍之內，並通過鄉（鎮）政府統一向村委會佈置，再由村委會組織羣眾協助完成，各部門不要直接向村委會佈置任務。(4)鄉（鎮）政府及所屬部門要幫助、指導村委會自身建設，包括健全完善村委會自治組織、建立健全村委會工作制度、培訓村委會幹部、開展競賽評比活動、幫助村委會協調與村黨支部的關係、解決工作中遇到的各種實際困難，等等。
第二，加強村民自治組織自身建設，教育農民提高民主意識，增強自治能力，引導農民學會使用民主權利，自覺協助鄉（鎮）政府做好各項工作。
由於農村經濟文化長期落後，村民的民主觀念、主體意識不強，村民的自我管理能力和村民委員會的工作能力都很有限；加上農村封建家族意識和宗法勢力的影響，使得相當一部分村民委員會難以自主地開展工作，不得不對鄉（鎮）政府產生依賴感；許多村民包括村幹部不能正確理解村民自治，認為自治就是想幹什麼就幹什麼，甚至把村民自治同國家法律和鄉政管理對立起來。因此，解決“鄉政”與“村治”的矛盾，必須加強村民自治組織自身建設，教育、引導農民和村幹部學會行使民主權利。
要教育、引導農民（包括村委會成員）正確認識村民自治與黨的領導、與鄉（鎮）行政管理、與國家法律的關係。村民自治是中國共產黨領導農民在建設社會主義民主政治中的偉大創造，因此，黨領導村民自治是毫無疑義的。“共產黨執政就是領導和支持人民掌握管理國家的權力，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。”[1](P96)黨的領導與村民自治並不矛盾。村民自治與鄉（鎮）行政管理也是統一的、一致的。行政管理不等於強迫命令；村民自治不等於不要行政管理。村導自治與國家法律也不矛盾。國家的法律、法規是治國的根本，是全體公民的行動準則，任何組織、個人都必須無條件遵守。村民委員會是在黨的領導下依法成立的，也必須在黨的領導下，在國家法律、法規規定的範圍內，組織村民自我管理、自我教育、自我服務。
要教育、引導農民提高民主法制意識，學會行使民主權利。一要幫助農民學習和了解民主權利的內容。二要教育農民學會正確使用民主權利的方法，依法行使民主權利，堅決防止和杜絕違法違規現象發生。
第三，國家政權建設工作部門（主要指各級民政部門）要注意總結經驗，搞好典型示範，指導各地制定具體的鄉村關係條例，推動完善村民自治的制度體系。
修訂後的《村組法》對鄉政管理和村民自治之間的關係及各自權限只作了一般性規定，即鄉政府有權指導村委會的工作，村委會在鄉政府指導下自主管理本村事務。但由於對鄉政府和村委會的職責權限缺乏明確、具體的規定，鄉政管理和村民自治在運作中難以有效銜接。所以，根據《村組法》原則，從制度上合理劃分鄉政府和村委會各自的權限，是促使鄉政管理與村民自治有機銜接的重要環節。為此，一些地方在貫徹《村組法》過程中，制定了有關鄉（鎮）政府指導村委會工作的規則，取得了很好的效果。
三、正確處理村黨支部與村民自治組織的關係，加強和改善黨對農村工作的領導，解決基層黨組織不適當地干預村民自治和村民自治組織動搖黨的領導權威問題，將黨組織和村民自治組織的活動納入法律制度的軌道
村黨組織與村民自治組織的關係是否協調和規範，直接影響着村民自治能否正常有效地運作。從理論和制度上看，村黨組織和村民自治組織的地位和關係是明確和協調的。新修訂的《村組法》規定：“中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。”這實際上是以國家基本法律的形式，明確規定了黨組織對村民自治的領導地位和職責及工作方式。但在實踐中，村黨組織與村民自治組織的協調仍是一個尚待解決的問題。因為《村組法》只是明確了黨組織的領導核心地位和基本工作職責，具體的有操作性的方式方法仍需在實踐中不斷探索、總結和完善。就目前看，二者關係方面存在的問題是：(1)有的村黨組織不適當地干預村民自治。主要表現在操縱甚至非法干預村民委員會的選舉；在村委會工作中干預太多，使村民自治組織依法擁有的管理本村事務的權力難以得到充分體現和具體落實。(2)有的村民自治組織把自治理解成絕對自由，不接受村黨組織的正常領導，甚至向黨組織的領導權威發起挑戰。(3)黨組織與村民自治組織的權限範圍尚缺乏具體的界定，有關規定過於原則化，加上農村基層黨組織與村民自治組織的關係不同於國家政治系統中各級黨組織和政府的關係，有自身的特點，更需要明確劃分二者的權限範圍。解決二者關係問題的對策思路是：在加強和改善黨對農村工作的領導這一原則下，從制度上合理劃分村黨組織與村民自治組織的職權範圍，尤其要明確村黨組織對村民自治所承擔的“支持和保障”的責任及履行責任的方式，在制度化和操作性上保證二者關係的規範運作。如果説鄉村關係中鄉是主導方面的話，那麼村黨支部與村委會之間關係則是村黨支部為主導方面。所以，在當前，尤其需要規範村黨組織的職責範圍和工作方式。就職責範圍而言，村黨組織要使自己真正成為村級組織的核心，應盡力避免行政化傾向，擺脱具體事務。黨組織應將主要精力用於對村的發展方向的把握，對其他村級組織建設的指導，對各類組織之間關係的協調以及自身建設等方面。由村民自己能夠處理好的事情，應儘可能讓村民羣眾根據法律制度自主處理，以支持和幫助村民自治組織獨立負責地開展活動。總之，村級組織包括村黨組織都要在法律制度範圍內活動。村黨支部書記可以兼任村委會主任，但必須經過依法直接選舉才能當選；村黨組織可以在村委會選舉前對選舉加以組織影響，但對合法選舉結果必須予以承認；黨組織擁有量大決策權，但應以黨內民主充分聽取羣眾意見和不侵犯村民自治權為前提；對村黨組織及其成員的失當行為，村民和村民自治組織有權向上級黨組織反映，促其改正。
四、以貫徹實施新的《村組法》為契機，深入開展村民自治示範活動，摸索經驗，樹立典型，解決各地村民自治開展的不平衡問題，促進農村基層民主由點到面逐步推進
因為各種複雜因素的影響，特別是考慮到循序漸進的發展方針，村民自治實施10年來一直平穩推進，但各地情況很不平衡。從領導重視的程度到村民參與的程度，從村委會換屆選舉的次數到選舉的規範化程度，從村民會議、村民代表會議發揮作用的程度到村民自治制度體系的完備程度，各方面都存在着差距，很不平衡。這是客觀的，甚至也是難免的。1998年11月，修訂後的《村組法》結束了其10年試行的過程，在許多方面更加完善、成熟。因此，應以貫徹實施新的《村組法》為契機，繼續深入開展村民自治示範活動，提高村民自治的規範化程度，樹立新的典型，加快農村基層民主化進程。
提高村民自治的規範化程度，就是要根據新的《村組法》的有關規定，圍繞民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督四個環節，健全制度，規範程序，真正體現“村民羣眾自治”和“基層直接民主”的原則精神。尤其要制定規範化的標準和規範化的程序。一句話，就是要提高村民自治的制度化水平。
首先，要完善村委會民主選舉制度。擴大農村基層民主，搞好村民自治，民主選舉是基礎。這方面的主要工作是：第一，按新的《村組法》要求，儘快成立中央政府層面的選舉領導機構以協調和規範全國的民主選舉，尤其要指導各地在村委會換屆選舉時依法成立專門的村民選舉委員會。第二，各省、自治區、直轄市人民代表大會常務委員會應儘快制定或修訂符合《村組法》精神的具體選舉辦法。第三，為保證村民民主選舉的參選率和規範化，要廣泛深入地開展《村組法》的學習、宣傳，尤其要搞好選舉動員，使村民充分認識《村組法》規定的直接民主選舉的作用和意義，熟悉民主選舉的規則和程序。第四，逐步規範選舉程序和標準。根據新的《村組法》的有關規定，充分體現村民自治的原則精神，村委會民主選舉的標準應是：民主、平等、公開、競爭、合法。總之，規範化的民主選舉不僅可以使村幹部產生榮譽感、責任感和危機感，也能充分調動村民參與的積極性和政治熱情，充分體現農民當家作主的主人翁地位和自豪感。
其次，要完善村民議事制度。村民議事制度是實現民主決策的有效途徑和重要方式。根據《村組法》的規定，村民議事的組織形式就是村民會議或村民代表會議；村民議事的基本功能就是民主討論、民主商議和共同決定。各地在這方面已經創造出許多新鮮經驗，包括村民代表議事會制度、“民主日”制度和村民例會制度等。如山東省章丘市所屬各村普遍建立了村民代表議事會制度[2]，山東省萊西市[3]、遼寧省瀋陽市東陵區[4]實行了“民主日”制度，都產生了良好的效果，值得各地學習、借鑑。
再次，要完善村民民主監督制度，尤其是村務公開制度。實行民主監督制度，推行財務公開，“這是村民當家作主的真實體現”[5]，是民主選舉、民主決策和民主管理的重要保障。修訂後的《村組法》規定實行村務公開制度，尤其強調了財務公開的內容及公開的時間，但《村組法》只規定了村務公開的原則要求、內容範圍以及不及時實行村務公開或公開內容不真實的法律責任，而關於村務公開的程序、方式及怎樣保證公開的真實性等問題，規定不詳。當然，這些具體問題是不能苛求於法律的，應在實踐中加以具體化。在這方面，河北省的做法值得借鑑。他們制定了“五規範一滿意”的村務公開標準[6]，按照這個標準，羣眾對付委會的施政不再是“霧裏看花”，真正做到了“讓羣眾明白，保幹部清白”，保證了村務公開真實有效和村民自治的健康發展。
五、大力發展農村文化教育，提高農民（包括村組幹部）的文化素質和政治參與意識，解決農民文化水平低、民主素養差的問題，為發展農村基層民主培養合格的主體
村民自治是中國農村的民主政治實踐，它的運作與村民主體的思想文化狀況密切相關。思想文化主要包括文化知識和價值觀念。文化知識是從事政治活動的必要條件。正如列寧所指出的：“文盲是站在政治之外的，必須先教他們識字。不識字就不能有政治，不識字只能有流言蜚語、傳聞偏見，而沒有政治。”[7](P59)在現實生活中我們可以看到這樣一種現象：凡是在文化比較貧乏的地方，民主制度、民主觀念、民主作風就很難樹立，而偏執、獨斷、愚昧、盲從的現象容易流行。由於長期的歷史原因，中國農村人口的整體文化素質尚不高。目前，佔全國人口1/4的文盲半文盲大多集中在鄉村。農村改革後大量文化程度相對較高的農村勞動力流向城市和其他發達地區務工經商。這種狀況必然影響農村一般村民參與日常村務管理活動。與文化知識水平較低的狀況相比，農民的思想價值觀念對村民自治運作的影響更大。目前，農民的思想意識和價值觀念中有兩種傾向不利於村民自治的健康發展：一是自私狹隘，政治冷漠，缺少對公共生活、公共利益的熱情和關注；二是不受約束的個人主義傾向，在追求個人利益時缺乏必要的契約與合作意識，不能正確認識和處理個人與社會、個人自由與公共權威的關係。
現階段關於村民自治的看法，有兩種不同的意見：一是認為中國農村落後，不適宜搞村民自治；二是認為村民自治發展太慢，應加速推進。這兩種看法均與對村民自治的制約因素和變量關係缺乏深入認識和分析相關。前者強調中國農村落後的一面，而沒有看到農村的變化，這一變化要求和推動着村民自治的規範化運作。後者孤立地看待村民自治，沒有看到村民自治受多種因素的制約和影響，不可能一蹴而就。所以，大力發展農村社會生產力，壯大集體經濟，發展農村文化事業，提高農民文化思想水平和民主素養，是保證村民自治規範運作、健康發展的一個重要條件和必要的前提。
六、加強農村法制建設，為發展農村基層民主，實行村民自治，營造良好的社會法制環境民主必須與法律化、制度化相匹配。村民自治是9億農民行使民主權利的廣泛實踐，作為國家法律制度的安排，在缺乏法制傳統的農村社區推行，更需要營造良好的社會法制環境。由於受長期的專制歷史影響，中國農民非常缺乏民主經驗和民主習慣，不善於行使自治的民主權利。如果不強化基層幹部和廣大農民的法律意識和法制觀念，將村民自治納入法律化、制度化的軌道，就有可能出現前面説過的“過度自治化”和“附屬行政化”傾向，使農村社會出現不穩定因素，影響農村基層民主乃至整個社會主義民主的健康發展。加強農村社會主義法制建設，為農村基層民主特別是村民自治的平穩推進營造良好的社會法制環境，除了需要加快農村民主建設，打好法制建設基礎，主要是認真貫徹執行《村組法》，實行農村基層直接民主選舉和村務公開制度。此外，下面兩項工作必不可少：一要加強農村法制建設的規劃和指導。在推進省、市、具有步驟實現依法治國方略的進程中，應有推進農村法制建設的規劃，對農村法制建設分階段目標，制定明確的規劃和年度計劃，並穩步實施。制定明確的規劃和年度計劃，並穩步實施。對農村法制建設狀況應有明確的評價指標，並進行經常性的檢查督促。二要切實提高農村幹部、羣眾的法制觀念。對農村幹部，包括吃“皇糧”或受聘的鄉鎮幹部、企業老闆等負有管理職能的人來説，由於手上已經有了一定權力，主要還是要樹立依法辦事、恪守職責，接受監督的觀念。要突出“義務本位，責任至上”，使他們認識到幹部的行政權力和企業老闆的管理權力是有限的，必須依法行使，並要接受人民監督。而對廣大農民羣眾來説，也包括農村的中小企業，固然要了解若干基本法律知識作為生活準則，但最根本的是要樹立權利本位觀念，充分了解做為公民享有的法定的權利，要敢於和善於依法保護自己的合法權利，既要克服由於不知法而不會依法保護自己權利，又要防止一旦走投無路，就氣急敗壞地使用違法手段抗爭而陷入違法。
【參考文獻】
[1] ***．高舉鄧小平理論偉大旗幟，把建設有中國特色社會主義事業全面推向二十一世紀[A]．講學習講政治講正氣教育讀本[C]．北京：黨建讀物出版社，1998．
[2] 延壽推進村級民主管理[N]．人民日報，1998-05-25(3)．
[3] 宋學春．讓村民當家作主[N]．人民日報，1998-09-08(9)．
[4] 馮奎．“民主日”的威力[N]．人民日報，1998-08-18(9)．
[5] 曹志．加強農村基層民主法制建設[N]．人民日報，1998-12-10(3)．
[6] 王金良，嚴明．富民基業[N]．人民日報