關於加強鄉（鎮）農科站體系建設情況的調查
鐵嶺市農委主任那永平
為推進全市農村事業單位改革，進一步建立健全新形勢下農業技術推廣服務和支持保護體系，全面提升農業綜合生產能力，促進農業增效、農民增收和農村社會穩定，遵照省農委的要求，市農委責成市農業技術推廣總站和市農委種植業科和科教科共同組成專門調研小組，對全市鄉（鎮）農科站的體系建設情況進行了調查，現將調查結果彙報如下：
一、目前全市鄉（鎮）農技推廣（農科站）體系現狀及存在的主要問題
（一）全市鄉（鎮）農技推廣（農科站）體系現狀
1、人員現狀
鐵嶺市現有鄉（鎮）農科站96個，核定編制700個，實有人員1060人，超編360人。
2、業務開展情況
據調查，全市鄉（鎮）農科站的業務開展情況不容樂觀，而且形勢嚴峻。按照工作運行情況分組，全市可劃分為三種類型：
一是能夠正常開展業務工作型。全市有10個農科站，佔總數的10.5%。其能夠維持正常開展業務工作的主要原因是農科站長業務素質高、懂經營、會管理，而且在一定程度上能夠取得當地財政部門的支持。
二是勉強維持餬口型。全市有36個鄉（鎮）農科站，佔總數的37.5%。這部分農科站完全依靠從事農資經營收入來維持農科站人員的基本工資，但不能保證全額發放，更解決不了開展正常業務的所需經費，導致業務工作無法開展。
三是完全喪失造血功能型。全市有50個鄉（鎮）農科站，佔總數的52%。農科站本身無經營性資產，又無經營能力，職工全部放假，大多數職工只能靠從事經營活動和二、三產業來解決基本生活需要。昌圖縣33個農科站當中有31個屬於這種類型。
通過調查，目前全市大多數鄉（鎮）農科站已無力從事農業技術推廣服務工作，而是為了生存從事經營或從事二、三產業。全市鄉（鎮）農科站基本呈現“線斷、網破、人散”的癱瘓局面，嚴重影響了農業技術推廣工作的正常進行。
（二）存在的主要問題及原因
1、管理體制不順。鄉（鎮）農科站原隸屬於縣級農業行政主管部門，自從人、財、物管理權限下放到鄉（鎮）人民政府以後，與縣級農業行政主管部門的關係僅是業務指導關係，而不是領導與被領導關係，從而在一定程度上造成工作局面失調。即使是安排部署了一些常規的工作，縣級農業行政主管部門也只能先請示縣政府，經同意後，再以縣政府名義傳達到鄉（鎮）人民政府，最後再由鄉（鎮）人民政府部署到鄉（鎮）農科站，工作效率極為低下。體制不順不僅僅體現在工作上，而且體現在用人和資產管理上，一些地方鄉（鎮）人民政府忽視和淡化農業技術推廣工作，農科站工作人員常常被政府抽調。同時由於缺乏監督管理，鄉（鎮）農科站的資產流失現象也較為嚴重，有的地方出現“轉租”或“拍賣”農技推廣機構財產問題。
2、經費短缺。據調查統計，在全市96個鄉（鎮）農科站中有16個為財政全額撥款單位，年撥款67.2萬元，鄉均4.2萬元，但均是人員工資。相對比較好的是鐵嶺縣，該縣共有15個鄉（鎮）農科站，其中：有13個農科站為財政全額撥款單位，2個為財政差額撥款單位。全市有26個鄉（鎮）農科站為財政差額撥款單位，年撥款額52萬元，鄉均2萬元；有54個鄉（鎮）農科站為自收自支單位，年創經費112.5萬元，鄉均2.1萬元。據各縣(市)區填報，全市鄉（鎮）農科站年需人員工資及經費總額1162萬元，而目前能夠解決的僅為231.7萬元，年缺口930.3萬元，鄉均9.6萬元。
造成人員工資及經費短缺的主要原因：一是財政包乾體制不合理。如：昌圖縣在1989年將鄉（鎮）農科站的人員工資及經費定為24萬元，一直到現在無論是人員增加還是工資上調，定死一個基數從來沒變過。現在昌圖縣33個農科站，編制為314人，實有人數634人，年需人員工資及經費667.9萬元，年經費缺口619萬元。二是人員過多。據調查統計，現在全市鄉（鎮）農科站平均每站有幹部職工11人，個別農科站多達140人。鄉（鎮）農科站本身解決不了龐大的人員工資問題，縣、鄉財政也無力解決。三是市場經濟原因。90年代初，國家放開農資市場，農科站由過去的壟斷經營變為社會廣泛參與的一份子，造成經營狀況每況愈下，甚至一些地方還出現了拖欠工資問題。據不完全統計，全市近5年，總計拖欠工資3417.6萬元。僅昌圖縣就拖欠鄉（鎮）農科站在編人員工資就達1884萬元，這也是造成該縣農科站幹部職工多次越級上訪的主要原因。
3、職能不清。按照1993年國家頒佈的《中華人民共和國農業技術推廣法》的規定，鄉（鎮）農科站的職能是對確定推廣的農業技術進行試驗、示範；組織農業技術培訓；提供農業技術、信息服務等等。而現在全市多數鄉（鎮）農科站仍然以生存為第一要務，開展與農業有關的化肥、農藥、種子、苗木、薄膜等經營服務活動，而做為公益性職能的農業技術推廣工作卻無人問津。全市農技推廣系統共有人員1060人，而從事經營活動的人員卻多達960人，佔總人數的91%。許多鄉（鎮）農科站已純粹變成了農用物資的經營部門，造成農業技術推廣與農資經營服務相混淆。
4、機構設置不合理。我們當前的鄉（鎮）農科站經多年建設，已經形成了以鄉（鎮）為單位，按區域面積劃分的基本框架。但隨着全市種植業結構調整步伐的加快，農業產業化的蓬勃發展，現行的機構設置已遠遠不適應現代農業的發展要求。例如在農業產業化上，經過全市各級黨委、政府及業務主管部門的努力，現已初具規模，並呈現出良好的發展態勢。現在昌圖縣已經形成了以付家、後窯、古榆等鄉（鎮）為主體的花生專業區；以大窪、東嘎、四合等鄉（鎮）為中心的馬鈴薯專業區；開原市已形成了以八寶、慶雲堡等鄉（鎮）為中心的水稻種植區等等，如果在機構設置上不打破鄉鄉建站的局面，是很難與快速發展的地方特色產業相連接。
5、技術力量薄弱。主要表現：一是專業技術人員比例失調。據調查統計，全市鄉（鎮）農科站，具有中級以上職稱的人員僅為218人，佔總人數的20%，其中，具有高級職稱的僅36人，佔總人數的3%；二是年齡普遍偏大。現在全市鄉（鎮）農科站人員的平均年齡在40歲以上；三是業務素質有待提高。受經費等因素限制，使農科站工作人員既不能走出去學，又不能請進來教，致使現行的農科站幹部隊伍掌握常規技術的多，懂得新技術的少。
6、資產流失嚴重。94年以來，全市鄉（鎮）農科站資產總量呈現鋭減趨勢。全市截止到2004年底，全市鄉（鎮）農科站的資產總額為1272.2萬元，鄉均13.3萬元，總額比94年減少了7298.5萬元；其中：固定資產1124.5萬元，鄉均11.7萬元，總額比94年減少了438.5萬元，鄉均減少4.6萬元；流動資產總額為147.7萬元，鄉均1.53萬元，總額比94年減少了553.4萬元，鄉均減少了5.8萬元。債權總額為1784.8萬元，鄉均18.6萬元，總額比94年減少了47.2萬元；債務總額為6277.6萬元，鄉均65.4萬元，總額比94年增加了3560.1萬元，鄉均增加了37.1萬元。全市鄉（鎮）農科站現有家底-3183萬元，鄉均-33萬元。現在全市鄉（鎮）多數農科站已呈現“資不抵債”狀態。
7、改革配套措施不到位。我市於2004年5月份已着手開展了全市鄉（鎮）事業單位改革，而且市委、市政府“兩辦”相繼下發了《鐵嶺市鄉（鎮）事業單位機構改革實施方案》（鐵委辦發[2004]26號文件）和《鐵嶺市鄉（鎮）事業單位機構改革下崗分流實施意見》，兩個文件核心內容是：將農科站、農機站等涉農類機構合併，組建農業技術綜合服務站（公益性）和農村經營貿易服務站（經營性），同時，對各縣（市）區鄉（鎮）事業單位涉農類編制數進行了批覆，要求在編內人員中競聘、定崗，對競聘到公益性農業技術綜合服務站的人員，其工資及經費由財政供給。同時對分流人員也制定了一些鼓勵和支持政策。經調查，現在全市各縣（市）區已陸續召開了會議，而且下發了文件，給各鄉（鎮）確定了涉農類編制。但據我們瞭解，由於地方財力的原因，目前改革的關鍵問題並沒有解決，如：對競聘不上的分流人員如何安置等等。現在市縣兩級無力解決，矛盾都集中到鄉（鎮）。基層農科站同志反映，無論是讓我們搞經營還是下崗回家，最低應該解決拖欠工資問題，並辦理養老保險和買斷工齡。經匡算，全市共需3682.6萬元。而省政府對我市鄉（鎮）事業單位改革僅給配套資金1700萬元，資金缺口相當大。如果問題解決不了，不僅影響到改革的順利進行，而且會妨礙社會的穩定。
二、加強鄉（鎮）農技推廣體系建設的建議
（一）完善現行農村社會化服務體系，大力推進農村社會化服務體系多元化發展
隨着市場經濟的發展，農技推廣服務組織已經呈現出多元化的發展態勢，主要有：國家農技推廣機構、企業化的農業服務組織和以農民為主體的專業技術協會。從它們自身的利益取向上看，國家農技推廣機構作為政府農業技術推廣和農業政策的實施者，是以追求社會利益最大化為目標的；後兩者則是作為有理性的經濟人所從事的推廣活動，是以追求自身利益最大化為目的。它們之間的關係是相互促進、相輔相成的，後兩者是對國家農技推廣機構的重要補充。因此，我們進行農技推廣體系改革，必須堅持“兩條腿走路”的方針，既要改革過去的一元化的農技推廣模式，同時也要大力培育多元化的農業社會化服務體系，一是要培育產業化龍頭企業為主體的服務組織，實行公司+基地+農户的經營模式；二是要培育農資生產廠家為主體的農資推廣服務組織，由原來的間接供貨為直接供貨和間接供貨相結合，經營銷售和推廣服務相結合，多方面為農民提供生產資料；三是培育農村各類協會和專業合作經濟組織，發揮經濟能人、專業協會的作用；四是加強農業技術推广部門與科研單位的聯合，充分依靠農業科研單位擁有科研成果的優勢，走育、繁、推一條龍，產、供、銷一體化之路；五是抓好科技示範户，結合科技入户工程，每村建立幾個農業科技核心示範户，建立聯繫點，將他們的試驗點作為“技術示範櫥窗”，通過他們的輻射作用，從而帶動了千家萬户。
（二）改革現行的農技推廣機構設置，使其儘快適應形勢發展需要
1、合理設置機構。一是組建農技推廣專業區域站。全市應突破計劃經濟體制下按行政區域鄉鄉建站的模式，改為以優勢主導產業專業區跨鄉（鎮）建站，經徵求縣（市）區意見，全市96個農科站將合併成為30個農技推廣區域站。其中：昌圖縣建立10個區域站；開原市建立5個區域站；鐵嶺縣建立4個區域站；西豐縣建立7個區域站；鐵嶺市經濟開發區、銀州區、清河區和調兵山市各建一個區域站。二是組建農資經營貿易服務站。全市設26個，徹底實現公益和經營性服務職能相分離。
2、優化組合人員。全面推行事業單位人員聘用制度，科學設崗、因事設崗，變“以錢養人”為“以錢養事”，實行競聘上崗、末位淘汰、績效掛鈎。每個新組建的農技推廣專業區域站定編15名，全市可安置430人。縣農業中心部分業務骨幹可充實到鄉（鎮）區域站工作。區域站工作人員由終身制變為竟聘制，聘用期為3年，對竟聘不稱職人員可以隨時解聘。
對於新組建的農資貿易經營服務站，每站定編5人，全市可安置130人。經營服務站人員待區域站編制出現空缺時，通過竟聘可優先充實到區域站工作。
3、明確性質、職能。基層農技推廣區域站的性質：是縣設在基層的具有公益性職能的國家全額撥款事業單位，是新型的基層國家農技推廣機構。其職能：關鍵技術的引進、試驗、示範，農作物病蟲害及災情的監測、預報、防治和處理，農產品生產過程中的質量安全的檢測、監測和強制性檢疫，農業資源、農業生態環境和農業投入品使用監測，農業公共信息服務，農民的公共培訓教育，貫徹實施農業標準，支持和扶持農民專業技術協會，開展產後服務等公益性職能。
基層農資經營貿易服務站的性質：是縣設在基層的具有經營性職能的自收自支事業單位。其職能：從事與農業生產有關的物資經營服務，實現工資及經費自給自足。
4、明確管理權限。區域站作為縣農技中心派出機構，將區域站的人、財、物合理配置後，直接歸屬於縣農技推廣中心管理，以便強化區域站開展技術推廣的公益性職能，穩定農技推廣隊伍。
5、保障改革配套資金。建立區域站以後，全市需改革配套資金7295.6萬元，一是區域站建設的啟動資金。經測算，每個區域站建設需啟動資金100萬元，全市需3000萬元；二是區域站工作人員的工資和辦公經費。新組建的區域站共有430人按縣級工資標準，每人每月800元計算，年需工資總額413萬元，其辦公經費每站每年按5萬元計算，需150萬元，合計563萬元。此資金應納入縣級財政當年預算，予以全額供給；三是加大對農技推廣工作的資金投入，對項目縣，縣級財政應按推廣成果來進行資金補貼。四是拖欠工資問題。全市需3417.6萬元。五是農資經營貿易服務站人員的基本待遇問題。由於這部分人員是靠經營服務收入開支，使工資收入失去保障，全市應對其統一納入事業單位養老保險範疇。六是下崗人員生活保障問題。組建區域站和經營貿易服務站，全市下崗人員達514人，這些人是失去了基本生活來源，為此，改革後，應參照企業職工標準為其辦理買斷工齡，全市匡算需240萬元。以上資金目前能夠解決的僅為119.2萬元，缺口7176.4萬元，需省、市、縣合力解決。
（三）加強國有資產管理，防止資產流失
建議國有資產管理部門對全市鄉（鎮）農科站進行一次全面的資產核查，劃清國有資產和集體資產，對國有資產進行評估，嚴禁將國有資產變賣或抵債。評估後的資產由財政主管部門備案和管理，任何部門不得挪用或平調。對原鄉（鎮）農技推广部門的房屋等固定資產已被鄉（鎮）政府賣掉的，鄉（鎮）政府或是還款，或是還原面積，原鄉（鎮）農技推广部門的債權、債務留給鄉（鎮）自行處理。
（四）抓好農技推廣基地建設，增強科技試驗示範功能
區域站建設中應將農業科技示範場建設與區域站建設緊密結合起來，在建設區域站的同時，當地政府應為每個區域站解決30-50畝的土地做為試驗田，並通過農業科技試驗田，將農業新品種、新技術展示給農民，起到“帶着農民幹、做給農民看、幫着農民賺”的作用，以促進農民增收。
[邱輝參與調研]