城鄉調研報告4篇

為了深化落實中央關於深化改革，全面推進依法治國，全面完成“xx”規劃，深入貫徹黨的十八大、十八屆三中、四中全會和xx在雲南考察的重要講話和指示精神，深入貫徹省委、省政府對加強新農村建設和對新農村建設指導員駐村幫扶工作的指導意見，全力打造全面深化農村改革發展示範點工作，充分發揮新農村指導員在城鄉統籌發展中的積極作用，我於XX年3月加入瀘西縣舊城鎮新農村建設幫扶工作隊，到舊城鎮黑舍村開展新農村建設相關工作，為進一步實現黑舍村城鎮化建設、統籌城鄉發展作出貢獻。我通過走訪、座談等調研形式，實地考察、查閲黑舍村黨務材料、報告以及黑舍村村民信息和村情相關資料，充分了解黑舍村現目前村情、民情，結合黑舍村實際情況和發展規劃，形成調研報告，現將有關情況報告如下。

一、基本情況

舊城鎮黑舍村委會距鎮政府所在地8公里，全村共有2個村民小組，現有農户684户，總人口2583人，其中農業人口2389人，勞動力1833人，其中從事第一產業人數1461人。主要經濟來源是經濟作物、烤煙、養殖業，人均純收入3000元左右，總體經濟水平不高。

目前黑舍村已實現通電、通水、通路、通電視、電話、網絡，到村道路和村內道路基本都是水泥路，與舊城鎮聯繫的交通方式主要是趕集客車，由於趕集客車班次較少，運營時間短，大部分村民進出村是靠摩托車、私家車。

經過前期新農村建設和“美麗家園”項目改造，目前黑舍村已基本完成灌溉用水的水庫建設和村民住房條件的改善，擁有較好的自然風光，也是去年“美麗家園”建設“作美村莊”的生態示範村。

黑舍村教育條件僅到國小，國小部兼有學前班，兩個自然村的兒童在村內不能直接接收完整的九年義務教育，中學需到舊城鎮就讀。

黑舍村村內有村衞生所，衞生所面積為157平方米，距離黑舍村16公里有舊城鎮衞生院。該村已建有公廁3個，村內生活排水溝渠設施2個。

黑舍村設有黨小組2個，全村共有黨員總數83人，其中男性黨員76人，女性黨員7人。團員29人。每年召開黨員大會1-2次;實行村務公開、財務公開、政務公開，堅持民主決策、民主管理、民主監督，加強黨羣、幹羣關係，努力調動村民的參與政務、事務的積極性。

二、目前存在的問題

(一)經濟建設發展緩慢，物質基礎較為薄弱。常規的農業生產諸如糧食作物、烤煙等佔據黑舍村經濟來源的主導地位，農業生產結構單一，產業化滯後，未形成特色農業、規模農業，缺乏其它副業的發展，市場信息落後，仍未實現國家鼓勵政策中的提倡農村要發展多種經營模式的要求。

(二)農村基礎教育不夠全面。黑舍村的教育現狀是僅有國小部，國小部內附有學前班，國小畢業的學生需要到8公里以外的舊城鎮中學繼續接受國中教育，對於仍然年幼的兒童來講，這樣的教育條件顯然不能滿足其要求。同時村中有很大一部分孩子在國中畢業後就外出打工掙錢，從短期來講，可以儘早改善家庭經濟狀況，但是從長遠的角度來看，缺乏知識的負面影響是深遠的。

(三)農村醫療事業建設優待於加強。農村基本醫療服務體系不完善，僅僅依靠衞生條件、醫療條件簡陋的衞生所是遠遠不能滿足羣眾的醫療需求的，作為衞生所的補充醫療設施舊城鎮衞生院又距離較遠，如果羣眾有大病、急病需要醫療，就需要到更遠的縣醫院進行診療，有所不便。

(四)精神文明和鄉村文化建設有待於提高。由於黑舍村本身經濟發展程度較低，導致很大一部分年輕人都外出務工，村子裏就產生了大量的“留守兒童”和“空巢老人”，這不僅僅是黑舍村的個例，也是我國目前較為突出的社會問題，青少年需要更加完整的成長環境，老年人需要更有保障的晚年生活，目前村民活動單一，缺乏積極向上的健康引導，能否妥善安置好這兩個羣體，也是關係到能否順利實現城鄉統籌發展的重要內容。

(五)對村民的帶動能力不強，黨建工作薄弱。基層黨組織工作繁多，對加快發展黨員幹部、壯大基層隊伍的認識不高，導致在村民教育和發展基層黨員工作上，仍有加強的空間。黑舍村目前的黨員人數，尤其是女性黨員人數，仍然較少。在組織農業產業化建設工作上，起點較低，農業龍頭企業規模不大，惠農政策響應較少，帶動能力不強。現有的水庫周邊觀光休閒設施建設不完整，沒有將擁有的自然資源利用充分，在對水庫周邊的管理上甚至出現不少垃圾。

三、發展建議

一是要多關注、多宣傳國家惠農政策，鼓勵農户積極發展多元化產業，在獲取貸款、引進產業方面為村民、村辦企業開通綠色通道，簡化程序、精簡審批，全力落實聯繫服務羣眾“零公里”工程，豐富村域經濟形式。

二是要引入科技種植、科技養殖，積極尋求適合本村發展的特色農業、特色產業，不僅要走出去，更要引進來，不僅要引進適合黑舍村發展的先進科技，更要借鑑其他特色農業村的發展思路。

三是要加強土地流轉工作，為實現農業規模化、標準化、產業化積極鋪路。小農經濟下的精耕細作已經不能滿足物質需求龐大的市場規模，農業規模化、標準化、產業化是當前我國農業發展的大趨勢，集中農村的土地和勞動力，才能更有效地拉動農村農業的發展。

四是要借鑑現代農村在城鄉統籌發展中的典型案例，積極探索適合黑舍村發展的新路子。充分利用以水庫為中心的自然資源，珍惜山水環境，保持黑舍村的原始特點，維護好水庫的水質和周邊環境。既是改善黑舍村村民居住環境，造福後代的利民工程，又是發展生態文明示範村的基礎，為下一步尋求發展休閒旅遊度假的模式奠定良好的環境基礎。

五是要加強多元化產業的發展，鼓勵創業，尤其是服務業等容易吸引就業的產業，如農家樂、農業休閒娛樂等經營產業，形成村民就近就能消化就業，穩固村民生活，改善村民收入條件，集中村裏勞動力，改善“空巢老人”和“留守兒童”的問題。

六是要加強農村法制建設和精神文明建設，積極引導村民參與健康積極向上的活動，逐步摒棄在婚喪嫁娶，大操大辦上的等陋習。開展道德講堂、先進人物宣傳、“文明交通進農村”等活動，利用重大節日組織文藝匯演、體育比賽、廣場舞等活動，不斷豐富村民業餘活動。

七是要積極發展壯大基層黨組織，加強村委會黨務工作。共產黨員作為最先進的生產力量，對基層各項事務的推動起到排頭兵的作用，壯大我們的隊伍，就是壯大基層發展的力量。

建設社會主義新農村是實現城鄉統籌發展的集中要求和具體實踐，是我國農村發展的新方法，在新農村建設的號召下，農村經濟確實取得了令人矚目的變化和成績，相信在新一年的新農村建設工作中，黑舍村能夠把握髮展機遇，創新發展思路，將依山傍水的美麗鄉村建設得更加和諧。

近年來，各基層分局所在縣局領導的關心下、各相關科室大力配合與基層分局（所）的支持下，各項工作任務都能按期完成也取得了一定的成效，但同時城鄉個人建房實施管理實際工作中仍然面臨着不少困難與挑戰：

一、建房審批方面

1、受理建房審批資料審查問題。

隨着農村建設發展，集體所有土地徵收、房屋拆遷安置和農民利用宅基地建房的數量增加，各分局所受理農民建房申請報批的項目數量也相對增加，就從目前來看大部分宅基地建房未必經村民代表大會討論通過，基本上都是由村委會直接出具宅基地證明，甚至還有些村幹部礙於人情面子或做老好人而提供宅基地的證明，如有村民代表大會意見的也是為了應付土地部門能方便辦理土地審批手續而做，往往這些土地來源證明並不完全符合程序要求，分局所因考慮農村的實際情況只要村委會出具的土地來源證明和基本符合建房報批要求並受理審批發證，待建房户向國土部門申報土地審批手續時，土地部門以安置對象不符或不符“一户一宅”制政策為由退件，要求規劃部門註銷證照重新按符合土地政策審查條件後予以辦理，出現了頻繁註銷規劃許可手續給我們造成了非常被動的局面，不知情的人都誤以為我們規劃部門審批太隨意了,從事實來看，我們對集體所有制土地如何加強規劃審批管理尚還缺乏深入研究。

為杜絕今後類似的情況發生提出瞭如下處理建議：

①、村民利用宅基地建房向分局（所）申請報批應依據《村民委員會組織法》的規定召開村民代表大會討論通過後，按法定程序公佈宅基地安置對象名單；

②、提供宅基地安置名單現場公佈照片、個人建房申請報告後，由村委會審查蓋章；

③、加強部門之間協調合作，報鎮（鄉）政府審查後所出具的建房工作聯繫單，應有土地部門對該宅基地建房户是否符合土地政策審查條件給出預審意見和是否屬於土地利用的建設用地；

④、具備以上條件後按照規定程序和規劃要求分局（所）予以受理報批規劃手續。

2、建設項目批前公示與批後公佈制度落實的問題。

自XX年7月《行政許可法》頒佈實施以來，我局為推進城鄉規劃的公開化,積極推行“陽光規劃”，落實規劃建設項目的批前批後公示公佈制度。要求每個項目在作出行政許可前將項目的所處位置、建築設計方案及經濟技術指標都要在規劃建設局門户網站、基地現場等處進行公示，旨在擴大建設項目報建的透明度，兼顧公共利益，既廣泛徵求了市民意見，提高了規劃審批的透明度，也使社會監督提前介入，處理項目鄰里關係，減少規劃建設項目審批過程中出現的種種矛盾。

近年來，各分局（所）能堅持把涉及個人建房審批、危房修理、災後重建等項目作為建設項目公示的重點來抓，告知利害關係人並聽取利害關係人意見，尤其是老房拆建與危房修理這些項目，都能嚴格按規定程序和要求進行批前公示。建房户雖能自覺配合我局要求組織公示，但也發現部分建設單位公示不規範、不及時，甚至為避免因相鄰關係不和睦可能對項目公示期間的建房內容提出異議或信訪投訴，在分局（所）工作人員現場張貼公告離開後自行撕下公示單資料。

目前，各分局（所）在批前公示程序都能做到，但公示的形式與內容尚有欠缺，如：在形式上基地現場有公示而網站上無公示；在公示內容方面網站上雖有公示僅有文而沒有圖件等資料，目前除昆陽、鰲江分局在批前公示方面做的較到位外，其他分局（所）還尚未做到位。另外，許可決定批後公佈制度方面僅有蕭江所有開展，其他分局（所）基本上未實施這項批後公佈制度。

處理建議：

行政許可公示公佈是法律規定行政機關在做出行政許可行為所必須履行的法定程序，為了規範許可公示公佈制度，XX年10月1日《浙江省城鄉規劃條例》實施後，明確要求建設項目做出行政許可前在基地現場和政府網站上進行10日公示，做出行政許可決定之日起15日內在基地現場和政府網站上進行公佈。

結合平陽縣城鄉個人建房工作實際，為更好的執行《浙江省城鄉規劃條例》，要求各基層分局（所）按以下幾點要求做好公示和公佈工作:

①、在鎮規劃區範圍內項目實施建設用地與工程規劃許可前都要進行公示，項目許可後進行公佈。

②、在村莊規劃區內項目實施鄉村建設規劃許可前應進行批前公示和批後公佈。

③、作出行政許可決定後要及時通知建房户或採取短信告知方式履行送達程序。

④、批前批後現場與規劃建設局網站公告文與圖件要相結合（圖文並茂），對能上網公示的內容一律都要在局域網上公示。

⑤、要建立台賬，項目批前公示與批後公佈制度列入年度考核並將其內容納入審批檔案中。

⑥、建議對成片開發建設地塊批後建設單位應在施工現場工地設立規劃公示牌，否則不予放樣，待規劃竣工驗收核實合格後方可撤出，具體做法參照温州市規劃局《關於進一步加強規劃許可證公示牌制度工作的通知》（温市規〔XX〕107號）文件執行。

3、規劃行政許可證件註銷程序問題。

註銷行政許可，是指基於特定事實的出現，而由行政機關依據法定程序收回行政許可證件或者公告行政許可失去效力。

目前，各分局（所）上報要求註銷規劃許可比較突出的問題有以下幾點：

①、變更註銷：獨門獨户改建為公寓式聯建住宅而提出申請變更註銷的；

②、違反按期交款原則收回建房指標：村民集資聯建安置房因其中建房户未能按期交納建房款項，違反按期交納“安置房”建設交款原則，經村兩委及村民代表大會討論通過和本人自願放棄繼續建設收回安置指標並重新安置他人建房且要求註銷申請的；

③、不符土地政策：村委會出具宅基地建房證明辦理規劃手續但不符合土地部門辦理安置對象或不符宅基地“一户一宅”制政策為由申請註銷的；

④、出讓地基後私自轉讓：當地鎮（鄉）政府出讓地基業主私自轉讓後辦理規劃許可證（規劃部門審查土地來源或出讓協議不嚴出現工作失誤而造成的），申報土地手續發現規劃許可户名與原出讓協議或土地來源對象不符而申請要求註銷的；

⑤、繼承變更註銷：因原建房户已故導致無法辦理後續房產手續，經各有繼承權資格人之間形成協議並按法定程序公證或律師見證後，由繼承人提出申請變更註銷的；

⑥、不可抗力無法實施：因政府安置對象有誤或歷史原因造成無法實施的事項而申請註銷的。

⑦、訴訟裁決註銷：經過法院判決行政許可依法被撤銷、撤回、吊銷以及應財產債務糾紛裁判證照轉移而實施註銷的；

⑧、規劃許可證與建房申請表格中建設單位名稱或建房户名“音同不同”、地址而需要調整更正的（此項不需要註銷證照，只需核對更正，蓋校對章）。

從以上種種情況來看，既存在着基層分局（所）在以前工作中對報批資料審查不嚴，也有鎮（鄉）政府部門工作中的失誤以及歷史原因、不可抗力或公民喪失權利與行為能力等等所造成。

為了規範規劃行政許可註銷程序，完善基層分局（所）“因不可抗力導致行政許可事項無法實施的”註銷許可提出幾點建議：

①、申請註銷必須由建房户（即被行政許可人）提出書面申請，申請報告中應説明註銷理由與事實，分局（所）要認真審查原土地出讓協議或土地來源證明的對象；

②、分局（所）在請示上報縣局要求註銷行政許可材料中，要詳細説明情況、事實原因和分局是否同意給予註銷的分析意見；

③、縣局作出批覆後，分局（所）要認真履行註銷行政許可決定告知制度，出具《平陽縣規劃建設局分局所行政許可註銷告知書》並送達當事人簽收後副本歸檔。

④、重新申請辦理規劃許可必須符合原土地出讓協議或政府安排地基認可對象，原轉讓人與受讓人的財產處理關係由他們自行協商處理解決。

⑤、規劃許可證與建房申請表格需要更正姓名（音同不同）或建房地址不符以及當地鎮（鄉）政府部門重新進行調整安排需要更改的，由建房户本人提出申請，經村（居）委會審查核實與公安部門提供的户籍證明，道路名稱更改的須有當地鎮（鄉）政府地名辦意見，分局（所）對所提供的材料要詳細分析、説明情況，上報縣局校對更正。

4、危房修理與災後重建審批情況及表格設計規範化問題。

近幾年，因規劃編制滯後和城鄉建設發展步伐較慢，特別是幾個大的鄉鎮建成區房屋密集、規劃控制較嚴和老城區改造緩慢，幾十年前的老房、危房眾多，羣眾要求危房拆擴建和翻建（即原拆原建）呼聲較高，象這些危房被房管部門鑑定為d級危房（屬於整體拆除的房屋）較多，周邊環境和防災能力差、通道較窄、房屋之間間距小。截止目前為止危房修理或翻建還沒有一系列完整的政策執行依據，基本上還是由當地鎮（鄉）政府與分局（所）自行把關，基層分局（所）在無據可依的情況下考慮到危房建築直接關係到人身安全等問題，也只能對危房翻建以原狀修建形式來嚴格控制審批，若按標準審批，根本無法滿足現行的有關技術規範要求，對間距較小或涉及到相鄰建築質量安全等方面問題的都要求房主提供相鄰意見和協議，嚴格現場踏勘和批前公示。也有因相鄰關係不和睦無法提供相鄰意見而自行違章翻建、擅自抬高、施工期間影響相鄰房屋質量安全等引發的鄰里糾紛，信訪投訴舉報電話接連不斷，類似城區範圍內利用危房修理、翻建擅自超高、超面積的情況普遍存在，給基層分局（所）監管工作帶來很大的壓力。

對災後重建項目的受災前房子是否合法還是違法無法認定，建房户提供的資料不詳僅憑受災證明（如發生火災消防部門的證明）與當地村委會或居委會意見以及民政部門的意見就直接向當地分局（所）申報重建，這樣往往會使一些違法違章建房户通過受災重建默示它“合法化”鑽了空子，而《城鄉個人災後重建申請表》製作時也沒將當地鎮政府的意見納入到表格中，對今後政府部門在拆遷房屋確權認定工作中出現的問題責任都會推給規劃部門。另外，房管部門對危房修理申請表格在適用時不適合d危房原拆原建的類型提出了建議，房屋經鑑定為d級危房，依法應當原拆原建，但規劃建設部門出具的是房屋修理的審批表，不是房屋拆建審批表，房管部門由於缺少規劃建設部門的房屋拆建審批意見，無法辦理房屋產權初始登記或變更登記，要求縣局予以協調更改表格。

處理建議：

危房修建部分

①、危房拆建、翻建應遵循符合規劃原則，依法辦理審批手續，未經法定程序批准不得擅自進行危房拆建和翻建。

②、對目前尚不具備成片開發或統一改造條件的急需拆建的單棟、單間危房一律原拆原建，已列入政府統一拆遷範圍一律不予批准原房翻建，政府另有意見除外。

③、危房翻建可按“三原”原則（即原位置、原規模、原高度）批准，如不屬於d危房，且已列入近期建設範圍，原則上不應再同意其改建。

④、危房翻建申報應提供房屋質量鑑定為d級鑑定報告、城鄉個人危房修理申請表、身份證和户口本複印件、土地證和房產證複印件、建房報批聯繫單及危房現狀照片。

⑤、批前應做好現場踏勘和現狀位置、基底面積、建築面積、層數、高度等資料收集，資料審核受理前須提供相鄰意見和鎮（鄉）人民政府出具書面意見（含政府部門在實施老城改造需對今後房屋執行徵收安置工作，針對現有房屋現狀面積、結構情況所作賠償標準的評估報告和雙方簽訂的協議），嚴格執行批前公示。

⑥、建議由縣局結合公建與私建危房修理、翻建項目統一制定管理辦法，如：屬於d級危房的原則同意原拆原建，除d級以外的危房統一給予原狀整改修理。

災後重建部分

⑦、針對受災災民申請房屋重建的各分局（所）要啟動快速審批通道，由當地村（居）委會出具證明、防災部門調查結論和縣民政部門確認意見。

⑧、項目批前要現場踏勘、現場拍照，提供土地證、房屋產權所有證，審核資料時如需提供其它相關資料（如：相鄰意見、原位置、基底面積、建築面積、層數、高度等等資料）的應告知建房户，填寫《城鄉個人災後重建申請表》嚴格按程序審查給予原狀重建，經批前公示後報鎮人民政府審批（老城控制區範圍還需舊城改造指揮部門意見）。

⑨、已列入拆遷範圍需要異地新建的由鎮政府核定，按新建程序予以辦理相關手續。

⑩、加強災後重建建築質量安全管理，指導受災户聘請有資質的施工單位施工，確保災後重建工程的安全性。

5、土地“轉而未供”及審批方法調整與核定發證面積等問題。

今年5月，縣政府召開就各鎮（鄉）政府“轉而未供”土地清理協調專題會議，要求今後在審批個人建房規劃許可時要註明總的用地面積和建築佔地面積，目前各分局（所）分別收到平陽縣國土資源局退回的城鄉個人建房審批項目規劃許可手續，並指出我們的審批材料中建設用地紅線劃定的建設用地面積與建設用地規劃許可證證載面積不一致，造成土地轉而供地未到位的現象，該問題在我們的審批工作中確實存在，主要存在以下幾點：

①、歷史習慣做法造成：從規劃局成立至今或原來的城建局對城鄉個人建房一直是按建築佔地面積審批核發建設用地規劃許可證，這種做法或審批習慣一直延續到今，如鄉鎮府在出讓地基時能統一明確標定用地（佔地）面積及長寬尺寸就不會存在此類問題，但以地塊供地即在建設用地紅線範圍內建造數幢建築仍以佔地面積審批發證就會出現供地未到位的情況；

②、引發註銷大量規劃許可證件：建設用地規劃許可證證載佔地面積與土地部門供地的用地面積不符退件要求以用地面積重辦發證這項工作難度極大，需要註銷大量的規劃許可證重新按總用地面積發證，可能對各鎮（鄉）政府在指定的時限內完成“轉而未供”土地清理工作上造成一定的時間影響，同時因註銷規劃許可而增加工作量，還會對有些已辦理土地使用權證書的業主造成不滿而信訪投訴。

③、增加用地面積造成土地繳費增加：按用地面積發證可能對建房户向土地部門申請辦理有關土地審批手續時相對增加部分用地面積繳費問題而造成誤解。

④、建設週期不同發證面積不等造成業主心理不平衡：地塊內已建建築已按建築佔地面積審批發證，而其他未建的幾幢擬建建築正在辦理建設用地規劃許可證該按佔地面積發證還是按總用地面積發證，如以總用地發證可能會造成其他已建業主提出異議，理由是:本該享有的共有面積劃分到其他用户名下了，根據物權法與司法解釋及相關土地使用權宗地劃分定界及面積分攤方法規定“宗地內的道路、綠化、公用設施等佔用的土地使用權，登記給宗地內全體業主共同共有，土地使用面積不作分攤，記載於土地登記簿，不核發土地權利證書”，但繼續按佔地面積發證又會造成新的“轉而未供”土地現象。

⑤、註銷重辦造成前後技術經濟指標規劃要求不統一：之前已辦理規劃許可手續或各項指標已符合當時的規劃技術要求，而註銷重新以總用地面積發證就可能出現原各項技術指標不符合現行規劃技術標準規範要求。

⑥、分期實施前期建設建築容量超標造成後期建設建築容量指標降低：對已審的修建性詳細規劃地塊，原審技術指標已核定，但在修規核定的用地範圍內分別劃宗分期實施，如某一單元地塊先行建設過程出現超標或超面積且已經有關部門審批補辦手續，但對修規地塊範圍內總量指標平衡控制在總建築面積不能突破的前提下，後期單元地塊建設就會出現相應降低容積率指標，建築面積及層數都會減少而受到影響建房户心理不平衡；

⑦、目前還有部分鄉鎮（如XX年水頭鎮一中西側a、b、c地塊）還是採取單間獨户（獨門獨户）的習慣供地，造成項目報批較麻煩，對整體地塊的建設有較大影響。農村利用宅基地建房對供地範圍、界限、各項土地面積指標應如何確定，另外規劃與土地利用關係如何銜接，用地範圍與用地面積指標是以鎮（鄉）政府提供還是以村委會核定村民的用地為準等等問題。

探討建議：

為規範審批城鄉個人建房審批工作中，建設用地規劃許可證證載面積與建設用地紅線劃定的建設用地面積要求一致，即一個項目僅發一本建設用地規劃許可證，建設工程規劃許可證可根據實際情況按幢核發，現提出如下建議：

①、今後應以整體地塊供地用地面積審批發證，即以一宗地用地範圍為供地對象（供地紅線與規劃用地紅線要相等），用地規模較大地塊而建設項目只有一個供地批文需要申請分別劃宗地分期實施建設的，需經規劃部門核定條件允許的前提下方可分別劃宗分期實施建設，如屬歷史遺留已按單間獨户供地的且正在準備實施建房報批手續，鄉鎮府要明確用地範圍，在符合各項指標同時與國土部門協商後予以辦理；

②、地塊用地邊界要參照控規劃分原則，以單一性質劃定地塊，即一般一個地塊只有一種使用性質；

③、已編制審批通過的修規地塊分期實施審批項目提供的範圍要明確，在確定分期實施單元地塊的指標要符合整體地塊修規技術經濟指標的要求（即控制總量平衡，總建築面積不得突破。），應明確分期實施單元地塊在修規中的位置（區位圖），另外要註明該地塊參與修規的各項指標的平衡關係，按照給定的各項要求建設，如層數、面積、高度及相關規劃要求。另外，一宗地塊如有出具規劃設計條件，應嚴格按照規劃條件指標及要求執行，即一宗地塊一個項目一個指標，直接按宗地塊面積發證。

④、安置地塊供地的對象建議應以村（居）委會、鎮（鄉）政府為建設單位，辦理各項手續建設竣工後向土地、房管部門申請產權登記可參照房開項目的做法。

⑤、地塊內有不同供地方式（如既有出讓又有劃撥方式）要明確區分，應按供地方式不同分別對待，以便在實施審批發證及技術審查，特別對總平圖、建築設計方案審查時因供地方式不同對兩種供地的界限要嚴格區分和着重考慮；

⑥、審批發證統一按總用地面積核發，在規劃許可證中應註明：總用地面積（其中以括號的形式標註建築佔地面積、公共用地面積即地塊內道路、綠化、公共服務設施，防止建設單位將其他用地佔用，同時也為竣工核實提供依據。）；

⑦、因歷史習慣原以佔地面積審批發證出現“轉而未供”的土地現象應以事實為準，對已審批頒發規劃許可證的項目，請國土資源部門按歷史遺留問題予以解決，分局（所）按供地紅線範圍與該地塊的規劃用地進行復核統計，以總用地面積扣減建築佔地面積剩餘用地面積由鎮（鄉）政府補充註明和有關圖件統一按公共設施項目用地報國土部門供地。

⑧、對已供地建房户可悉數載明，位置空間不足可附頁並加蓋騎縫印（在建設單位（個人）一欄可填見附頁），因個人建房户人數眾多，參照房開項目的審批模式由建房户推選一人為代表（要求經過委託公證）代辦保管所有手續，其餘各人持蓋與原件相符複印件等同原件使用。

6、技術審查標準依據以及規劃、建設項目技術審查分工管理情況。

①、根據《平陽縣人民政府關於批轉平陽縣村莊規劃編制和審批管理規定（暫行）的通知》（平政發〔XX〕125號）文件精神，規劃編制、調整審批由縣規劃建設局組織實施，建設項目總平、建築設計方案由各基層分局（所）直接進行審批；

②、有關技術審查要求參照《建築工程設計文件編制深度規定》（建質〔XX〕216號）、《關於明確建設工程設計方案規劃要求的通知》（温市規〔XX〕18號）及有關規劃、建築設計等方面的標準、規範執行。

③、結合工作實際與項目的規模大小，各分局（所）採取科室內審、例會評審的技術審查方式，提高技術業務素質，對較複雜或大型項目可以邀請局有關技術業務科室參加，具體細節另定。

二、檔案管理與統一發證方面

1、檔案管理問題。

城鄉個人建房審批檔案是私人在符合城鄉規劃建設管理活動所建立有保存價值的文、圖紙、數據等資料記錄，是重要的歷史見證物。目前，村鎮辦經手的審批檔案多，檔案整理難度很大，部分檔案跟分局（所）存檔資料內容還不完全統一，可能當時分局（所）對檔案進行校對更改後未及時報送村鎮辦備份有關，舊的尚未整理完畢而新的檔案又來了，主要有以下幾點：

①、從96年至今,各分局（所）在受理個人建房審批核發建設用地規劃許可證前，需上報局裏蓋章所留存在村鎮辦備份且未辦理建設工程規劃許可證的檔案很多；

②、時間較久的檔案查詢難度大，羣眾查閲檔案非常不容易，審批檔案存在不全或缺失的現象，93年前的個人建房審批檔案基本上都保存在各鎮（鄉）政府檔案室；

③、查閲制度不嚴，檔案資料出借基本上無登記；

④、檔案電腦查詢管理信息系統還不完善，XX年前的部分檔案還尚未建立電腦系統資料庫等。

檔案管理已成為非常突出的問題，急需加強檔案管理人員培訓和專人負責管理制度。

建議：

為解決上述檔案管理中存在的問題，更好地發揮其應有的作用，提高城鄉個人建房規劃建設審批檔案的完整性、可查性，提出如下幾點建議：

①、各分局（所）根據工作實際確定專人負責檔案的收集與管理工作,建立檔案信息資料庫；

②、凡涉及到規劃建設審批的各個流程的相關資料（含各類圖紙），必須全部收集歸檔，特別是要加強規劃建設項目許可公示公佈資料的收集，包括公示材料，現場照片等。

③、對已辦理完畢或竣工核實的各類建房審批檔案要按規定及時上報村鎮辦後移交城建檔案室，對檔案進行編號並附上清單，檔案移交時間暫定每季度移交一次（即每季度第一個月5日前）。

④、從96年至今,各分局（所）留存在村鎮辦備份且未辦理建設工程規劃許可證或未竣工規劃核實歸檔的檔案，統一由各分局(所)自行帶回重新收集整理，對今後城鄉個人建房審批檔案由各分局（所）收集整理無需再報送村鎮辦備份留檔，《個人建房項目規劃審批統計月報表》每月繼續上報村鎮辦統計留檔；

⑤、各分局（所）加強對規劃建設審批檔案借閲的管理，建立檔案借閲登記制度。本單位工作人員因工作需要借閲利用的，要進行借用與歸還登記；外單位需要查閲檔案的，一般不得帶走，確需帶走的，應徵得分局（所）領導同意，按規定登記。

⑥、查閲檔案參照縣局制定的“檔案查詢須知”，持單位介紹信（或身份證），填寫查閲檔案的申請書並寫明查閲目的、要求和範圍，經局分管領導批准，辦理登記手續後方可查閲。

⑦、檔案收回時，檔案管理員應認真核對，確保原物歸還。查閲或借閲檔案均不得塗改、損失或丟失，如需複製經批准執行。

⑧、在檔案收集管理過程中，因玩忽職守造成檔案丟失、損毀或故意偽造、塗改檔案資料造成不準確，帶來嚴重危害和重大損失的，嚴肅追究當事人的責任。

2、基層分局（所）實施統一發證情況（現5個所還未設立審批窗口與發證崗位，即：萬全所、宋埠所、麻步所、錢倉所、順溪所）。

我局現有分局（所）12個，分別為昆陽、敖江、水頭三個分局，肖江、鄭樓、宋埠、錢倉、麻步、騰蛟、山門、南雁、順溪九個所，日常主要負責縣域各鎮（鄉）城鄉規劃個人建房審批、批後管理及違法違章建設查處等工作，在建房審批工作方面能夠自行承擔發證的已有7個分局（所）設置審批窗口或發證崗位，另外5個管理所（萬全所、宋埠所、麻步所、錢倉所、順溪所）目前還未設立審批窗口或專門的發證崗位，審批辦證還得上報縣局村鎮辦統一製做，特別我縣西部偏遠鎮（鄉）（順溪所）目前還尚未配備交通工具，來回路途較遠辦事極不方便。

建議：

為了方便羣眾辦事和查閲辦證信息資料提供便利，在該5個所辦公地點增設審批窗口或專人負責發證崗位，統一審批辦理髮證，樹立便民服務的新形象，如遇辦理髮證等問題可以及時諮詢村鎮辦與其他分局（所）。

三、建設項目（公建與私建）資料共享問題

縣局機關科室與基層分局（所）缺少溝通，因分工管理關係機關科室管“公建項目”，分局（所）管“私人建房項目”，作為一種管理手段區分明確並無不妥，但若不能及時做到資源共享、信息互通，將不可避免的出現推諉扯皮、甚至出現“公建項目”、“私建項目”用地交叉打架的現象，直接造成我局的形象：

①、審批資料：不少項目（公建）審批科（審批窗口）審批後分局（所）基本上都不清楚，因缺乏信息及時交流溝通，往往一個地塊既有公建也有私建項目的審批時都沒相互告知，當地政府不慎也會出現重複出讓或安置地塊，或零星地塊一幢建築一半審批屬於公建項目另一半屬私建項目，導致審批科已批項目未及時告知分局（所），分局（所）在不知情的情況下又將私建項目審批一次，待發現又得註銷規劃許可手續；

②、技術資料：特別對已批規劃成果分局（所）所掌握的資料寥寥無幾，俗話説的好“以規劃圖紙來説話”，可是規劃圖紙在哪呢，造成審批是無資料可參照，多次向局裏提出都無結果，每次等到建房項目向分局（所）申報時，基本上不是建房户自己提供就是工作人員到縣局另外收集，這項工作如不落實對以後的項目審批會造成很大影響；

③、規劃評審未通知參加，分局（所）是局裏作為派駐在基層一線工作的機構，承擔着各項工作任務，特別是有關建房審批業務，技術規範要求高而我們技術力量薄弱、懂技術人員甚少，如能通過參加局裏召開的規劃建築設計方案技術評審，或多或少在技術專業審查方面也會有所提高和學到知識。

建議：

應加強公建項目與私建項目批後資料共享，有關技術資料及時的反饋給基層分局（所），分局（所）以參加各類技術評審會議來提高業務學習。

四、監察方面

近年來，我縣城區和農村違法違章建房現象比較嚴重，各級政府雖組織力量進行了打擊，但仍屢禁不止，這一問題，已成為老大難問題，應該引起我們足夠的重視。因受規劃編制滯後、土地指標少、監察人員少、建設規模大、羣眾建房呼聲高、鄉鎮政府默許（如：村辦公樓）、也有反映鄉鎮村甚至機關幹部參與等種種因素影響。目前，違章建築氾濫，執法環境惡劣，拆違費用大,執法隊伍受圍攻、執法人員人身安全受威脅、人格受誣辱等現象時有發生。各級政府和各職能部門，要分析原因，找準癥結，採取措施，嚴厲制止。

存在問題：

①、未批先建；

②、擅自加層；

③、改變住宅建築使用功能：將原有審批的住宅建築擅自改變使用功能為家庭小作坊或小型工廠；

原因：

①、利益驅動：部分市民或農民違法違章建設的目的將這類建築作為出租房牟利，擅自加層擴建搞違法違章建築轉賣他人獲利或為了拆遷賠償能獲得更多的安置面積；

②、違章建房攀比現象普遍：農民法制意識淡薄，在自己用地建房無須審批的觀念存在，相互攀比現象突出，你建我也建，反正建多了不吃虧；

③、確實無房住而違章或老房需要改造：因規劃控制審批項目又無法實施建房，特別是農村因子女已到法定婚齡要求分户急需解決住房問題，另外還有一些危房急需要求拆、擴建；

④、村幹部帶頭違章，假借蓋村辦公樓的名義實施興建住宅樓而轉賣給他人牟利。

探討建議：

①、要從源頭上抓起，加大法律法規宣傳力度，不斷增強村民的規劃意識和法制意識，引導村民依法依規報批建房，採取堵、疏結合適當的對基本形成事實無法改變且影響面較小的予以清理補辦。

②、加強巡查制度，認真實施監管分片包乾責任制，加大巡查力度，實行市民、村民建房全過程監控，讓不法村民無可乘之機。建立“日巡查、周小查、月大查”工作方式和專門監管信息檔案管理，將各類違法違章“劣跡”記錄在案，件件有記載、事事有根據；

③、發現違法違章建築的苗頭要及時控制，避免增加違法違章建築的數量和拆違成本；

④、建立村委舉報制度，由各鎮（鄉）政府組織召集村兩委召開思想動員大會，充分發揮村、組幹部和黨員的積極作用，動員他們在建房中起帶頭作用，主動參與規劃管理,並監督村民依法依規建房。如村委會對違法違章建設行為置之不理、視而不見的情況經查實後由各鎮（鄉）政府通報批評，日後該村要求編制村莊規劃審批建房，一律先拆除違章建築後再行使新的建房項目報批手續。

⑤、建立聯動機制和加強批後監管，藉助我縣開展“六必拆”專項活動，以政府組織、部門配合有計劃、有步驟的分期、分批的實施聯合執法拆違活動，建立批後建設工程開工驗線、基礎完工、中間檢查、竣工驗收等全過程監督檢查；

⑥、明確監管責任，加強部門之間聯繫，建立協調工作機制，根據《城鄉規劃法》第65條規定，鄉村規劃區範圍內實施拆違應由當地鎮（鄉）政府組織、部門配合，部門跟部門之間的監管區域與範圍根據職能要求明確劃片範圍或依職權管理，規劃區外涉及到違法佔用農田建設的由鎮（鄉）政府與土地部門組織，規劃部門配合執法；

⑦、鑑於各分局（所）提出有關《城鄉規劃法》第64條規定對罰款計算基數的工程造價是以全部造價（含地價款）還是部分造價等問題。雖然在學術屆也有提出不同看法與實施建議，但根據目前法律規定（城鄉規劃法解説第142頁有關“責令限期改正並處罰款”之內容的理解，）“對未取得建設工程規劃許可證的為工程全部造價，對未按照建設工程規劃許可證進行建設的為工程違規部分的造價”，至於總造價是否含“地價部分”目前尚未有法律文件，另外，《行政處罰法》第十三條第二款規定：“尚未制定法律、法規的，前款規定的人民政府制定的規章對違反行政管理秩序的行為，可以設定警告或者一定數量罰款的行政處罰。罰款的限額由省、自治區、直轄市人民代表大會常務委員會規定”，作為縣級市無權設定行政處罰的種類及標準。

五、竣工規劃核實與工程備案方面

①、目前竣工規劃核實的文書格式與要求都不統一，從XX年9月1日起我局執行的《浙江省建設工程竣工驗收規劃認可辦法（試行）》（浙建法〔XX〕4號）文件已停止執行，與今年4月1日實施《浙江省城鎮建設工程竣工規劃核實管理辦法》（浙建規〔XX〕27號）文件有部分要求與文書格式稍有不同，現正準備結合公建項目（審批中心正在梳理）參照執行；

②、房屋竣工建設單位申請竣工規劃核實參照《浙江省城鎮建設工程竣工規劃核實管理辦法》（浙建規〔XX〕27號）文件執行。

③、核實結果應當公佈，符合條件的出具《建設工程核實確認書》，作為向房管部門申請產權登記和竣工備案的法律憑證，不符合竣工規劃核實建設單位不得組織竣工驗收。

④、建設單位申請竣工規劃核實應如實提供各項資料，特別是竣工測繪報告及圖件（竣工總平圖）和房管部門建築面積實測數據表是規劃核實的重要資料與圖件。

⑤、在竣工規劃核實過程如發現各項功能指標符合但佈局有變動，應按有關法律、法規規定予以調整處理，在不影響規劃的前提下可以召開例會的形式商討解決。

⑥、格式要統一化，參照我局製作《村鎮房屋建設工程竣工驗收備案表》及相關規定內容執行。

六、工程質量安全監督方面情況

建築工程質量與安全生產監督檢查工作嚴重缺乏，鑑於規劃審批手續不齊（不能辦理質監手續）、懂行的專業技術人員缺少、建築規模不上限（建築面積300平方米以下）、強制管理手段少（如：壓證）、施工人員無組織、害怕增加農民負擔（如：強制採用鋼管腳手架、張掛安全網等）等種種原因，嚴格地説分局（所）幾乎未開展質量與安全生產監督檢查，既是開展這項工作也無從下手。

存在問題：

①、無證施工或水平低劣：施工人員既未經過正式專業培訓又無證無照，對施工作業水平低劣，甚至連施工圖都看不懂；

②、建設單位法制意識淡薄違法違章建築現象普遍：建設單位法律意識淡薄，未經規劃、土地部門審批手續就紛紛上馬興建，無勘察、無設計、無施工圖審查更無工程監理可言，導致工程質量安全無法保證。

③、監理未到位：監理人員跨區掛好幾個項目，隨意將工程轉包給他人，對施工組織設計和安全施工審核把關不嚴流於形式；

④、多套圖紙備用：未應付規劃審批的設計一套施工圖，而在建設過程自行又準備另一套圖紙，審批圖紙與施工的圖紙不符；

⑤、專業技術管理力量不足，巡查記錄無法實施，很多分局（所）對這項專業一竅不通，不知從何着手；

⑥、未建立專人負責管理制度；

⑦、現場施工安全意識差，“三寶(即：安全帽、安全帶、安全網)”、“四口(即：樓梯口、電梯井口、預留洞口、通道口)”、“五臨邊（即：尚未安裝欄杆的陽台周邊，無外架防護的層面周邊，框架工程樓層周邊，上下跑道及斜道的兩側邊，卸料平台的側邊）”安全措施工作未到位，腳手架搭設不規範，目前還有不少工地還未使用鋼管腳手架、張掛安全網等。

建議：

①、完善相關法律法規和提高建房安全意識；

②、建立幹部培養與人才引進機制，加強專業技術崗位培訓和專人負責工程質量安全管理實施工作制度，對可能影響工程質量安全的每個環節要嚴格把關。

③、抓好“五方”單位的監管工作，建設單位的法制意識要提高不得隨意將工程發包給不具備相應資質的施工單位；勘察、設計單位安全行為要規範，設計質量要保證，施工圖審查要符合強制性標準，不得未建房户提供多套圖紙和擅自變更圖紙內容；施工單位必須有相應的資質，安全生產規章制度和責任制度要明確，責任分解落實到人，施工現場“洞口(即四口：樓梯口、電梯井口、預留洞口、通道口)”、“臨邊（即五臨邊：尚未安裝欄杆的陽台周邊，無外架防護的層面周邊，框架工程樓層周邊，上下跑道及斜道的兩側邊，卸料平台的側邊）”防護必須到位；監理單位要認真履行甲方委託的義務，對建設主管部門提出安全隱患整改意見要認真落實；

④、加強建築市場監管，如發現各有關單位違規操作或違反有關法律法規規定的要嚴肅處理，將違規行為報我局建築業管理科並記錄在案，嚴重的清出平陽縣建築市場。

七、業務培訓方面

1、建設項目技術審查業務培訓。

基層分局（所）人員不夠，特別是懂技術、懂管理的人員缺少。局機關重要崗位所需骨幹人員幾乎全部從各分局所抽調而來，帶來的直接後果就是分局（所）目前的技術力量嚴重不足，加上近幾年又未組織集中業務培訓學習，很多人員都不是規劃建設專業畢業，特別是工程質量安全管理人員更是稀少，分局（所）工作量大、壓力重，急需加強人才引進和業務培訓,吸收新鮮血液，構建梯隊人才庫並建立長效人才機制才是長遠之策。確定專職科室、專職人員，定期組織開展各類業務培訓，各分局（所）之間加強相互交流和推廣好的工作經驗。

2、個體工匠上崗業務培訓。

加強全縣個體工匠的監督管理和從業資格培訓，只有合格的技術力量和專業隊伍才能及時的為農村農民住宅建設施工安全提供有利的安全保障，應定期召開個體工匠上崗業務培訓和組織全縣範圍的建築市場個體工匠執證上崗大檢查，促進他們學習工程質量安全法律知識、施工業務知識、管理知識和施工圖技術標準才能為農村住房建設把好安全關。

八、其他方面

平陽縣行政區劃調整各分局（所）之間加強溝通聯繫以及建房相關檔案移交與工作對接情況

根據《浙江省人民政府關於平陽縣部分行政區劃調整的批覆》（浙政函[XX]35號）和局長辦公會議精神，因部分行政區劃作出相應調整，有關分局(所)要做好以下幾點銜接工作：

1、對原先已受理或正在準備辦理的有關建房審批手續，要及時予以辦結，並對已辦結後的文檔資料要做好移交工作。

2、鎮（鄉）域所管轄的地界範圍由各當地鎮（鄉）政府明確。

3、對此次行政區劃調整後所成立的18個辦事處在各自行政區域內實施的有關規劃建設管理工作所蓋的公章和文書承認有效。

4、各分局（所）在各自的行政管轄區域內實施的各項行政執法活動，要服從行政區劃調整後的各鎮（鄉）政府的領導，積極配合當地鎮（鄉）政府做好各項規劃建設管理工作。

統籌城鄉發展，是我們在新世紀新階段不能迴避並且必須解決的重大歷史性課題。xx區推進城鄉統籌發展，是建設長江上游空港強區，打造xx“一小時經濟圈”強勢增長極，率先在xx市實現全面小康社會目標的內在要求；是實現城鄉互動共榮、南北協調發展、從根本上解決“三農”難題的迫切需要。統籌xx城鄉發展，既是戰略性任務，更是當務之重、當務之急。

一、xx區對統籌城鄉發展的初步探索

（一）統籌思想越來越明確

面對典型的城鄉二元經濟結構，原江北縣委、縣政府在1986年就提出了“服務城市、富裕農村、依託xx、建設江北”的指導思想。1995年撤縣建區時，區委、區政府制定了依託老城、開發新城、以城帶鄉、城鄉一體的“四城”戰略，統籌城鄉發展的思想較XX年前更加明確具體。XX年，區委、區政府在“1234”總體發展思路中，作出了“城市帶動農村，南部帶動北部”的戰略部署，並且在工作中全面落實工業反哺農業、城市支持農村的有效舉措。當前，正在抓緊制定xx區統籌城鄉發展規劃及其實施方案。xx正朝着xx市統籌城鄉發展示範區的目標奮勇前進。

（二）統籌措施越來越有力

上個世紀八十年代，xx在xx市還是一個名副其實的近郊大農村。當時統籌城鄉發展，主要是依託xx老城區開發建設龍溪，依託機場開發建設兩路，走“以地生財、以財建城、以城興業、以城帶鄉”的路子。進入新世紀以來，龍溪新城、空港新城、北部新城迅速崛起並呈融合之勢，新型工業、現代服務業和都市農業強勢推進，區域綜合實力顯著增強，以城帶鄉、城鄉統籌工作顯著發力。

1、強勢推進工業化和城鎮化進程。近年來，xx區大力實施工業強區戰略和城鎮化帶動戰略，以園區開發建設為載體，大力推進新型工業化和城市化步伐，形成了以汽摩產業為支撐的現代工業集羣，以房地產業、商貿服務業為支撐的第三產業集中發展區，城市規模快速擴張，城鎮面貌日新月異，統籌城鄉發展的經濟實力和人口集聚能力日益增強。

2、大力調整農村產業結構。瞄準xx主城市民的“菜籃子”、“果盤子”和“錢袋子”，以現代農業園區為龍頭，大力發展“三色”農業、畜禽林果業、生態旅遊農業等都市型農業。承接園區大工業，創辦了8箇中小企業創業基地。通過努力，城鄉產業融合互動格局正在形成。

3、加強農村基礎設施建設。近年來，實施了“一小時xx”和“村村通”公路建設，人行水泥便道“院院通”建設，電視信號和電話線路“村村通”建設，鎮街集中供水和村級分佈式供水工程，農房改造和沼氣池建設等“三改一建工程”，以土地整理和水利設施為重點的農田基本建設等，農村生產生活環境普遍得到改善。同時，實施了小城鎮改造，中國小和農村衞生院危房改造，中國小寄宿學校建設，鎮政府辦公場所和鎮文化中心建設，村級公共服務中心等建設，農村公共服務條件有了明顯改觀。近年來，城區基礎設施和公益事業設施正在加速向農村延伸。

4、高度重視農村社會事業發展和社會保障制度建設。XX年，我區率先在全市對農村義務教育階段學生實行“三免一補”（免學雜費、教科書費、作業本費，對貧困家庭寄宿學生補助生活費），每年為羣眾減輕負擔3000多萬元。XX年，xx作為全市首批6個試點區縣，開始探索新型農村合作醫療保障機制，到XX年，參加人數達41.4萬人，參保率達到81.59％，區級財政補助1286萬元。XX年，率先在全市實施農村低保制度，財政撥款424萬元，讓11000人得到政府生活救助。此外，還建立和完善了農村五保供養、城鄉醫療救助、農村計劃生育家庭獎勵扶助、地質災害避險搬遷救助等社會保障制度，農民享受到的文明成果一天比一天多。

5、積極引導農村剩餘勞動力轉移。全區初步建立起了城鄉統一的勞動力市場體系，實現了城鄉統一的就業管理和服務。健全了農村勞動力轉移工作機構，加強了農村剩餘勞動力轉移工作的領導和服務。加強了培訓基地建設和培訓工作，對23000名農村勞動力進行了免費培訓。到XX年底，全區29.8萬個農村勞動力中，在外務工經商農民達到15.7萬人，農民人均工資性收入達1473元，佔全區農民人均純收入的40％。務工經商收入成了農民收入的重要來源。

6、公共財政盡力向“三農”傾斜。近幾年來，實施了向鎮街傾斜的財政體制調整和改革，在保工資、保運轉、保穩定基礎上，區級財政向農村基礎設施建設傾斜、向農村社會事業傾斜、向農村社會保障傾斜的力度越來越大。據不完全統計，XX年區級財政投入農村的資金高達5.8億元。在近幾年中，我區公共財政向農村投入的資金總額年年居全市第一。

（三）統籌效果初步顯現

通過統籌城鄉發展的有效探索，我區工業化和城市化、城市化和農村現代化互動步伐加快；農村人口就業轉移和居住轉移有序推進；農村經濟和各項社會事業健康發展；農村居民生產生活條件日益改善；統籌城鄉發展的承載能力日益增強。通過20年的發展，xx區地區生產總值由1986年3.4億元、1996年28億元，到XX年猛增到183億元。財政收入由1986年3531萬元、1996年1.1億元，到XX年增長到10.6億元。城鎮面積由1986年0.4平方公里、1996年11.3平方公里，到XX年擴展到72平方公里。城鎮人口由1986年0.5萬人、1996年11.9萬人，到XX年上升到37.35萬人。

二、xx現實城鄉差距與原因透析

（一）xx現實城鄉差距

1、城鄉發展速度差距拉大。近年來，xx區抓住機場建設、xx主城北移、xx綜合交通樞紐建設、北部新區建設等重大機遇，城市規模迅速擴張，城市功能日趨完善，城市經濟發展迅猛，xx都市風貌展示區已顯雛形。與此同時，區委、區政府採取特殊措施狠抓“三農”，農村經濟社會自身縱向比發展較快。由於廣闊的農村制約的因素較多，發展變化遠不及城區，個別邊遠山區農村甚至仍然山河依舊。“城市象歐洲，農村象非洲”，是我區城鄉發展差距最形象的描述。

2、地區收入和居民收入差距擴大。XX年，在全區10.6億元財政收中，北部地區擁有50萬人口的20個鎮僅佔3％，南部地區40萬人口的6個街道卻佔了97％，個別鎮全年財政收入不到10萬元。相反，20個鎮均吃區級財政補貼，財政支出佔了全區的30％。XX年，我區城市居民人均可支配收入11493元，比XX年的7309元增加4184元，每年增收1046元；同期農民人均純收入3604元，比XX年2622元增收982元，每年增收243元。城鄉居民收入增長差距成倍數擴大，由XX年2.6：1上升到3.2：1,已經超過了國際公認的3.1：1的警戒線。

3、城鄉居民國民待遇差別過大。據專家統計，由於城鄉分割的户籍管理制度等原因，城鄉居民待遇差別有47項之多。一是在財政投入上傾斜市民。農村基礎設施和公益設施建設往往是民辦公助，農民既出資又出勞，城市類似建設從不讓市民掏腰包；城市居民低保、社區幹部待遇、復員退伍軍人安置金等大大高於農村同類人員標準。二是在勞動力就業上歧視農民。一些行業和工種限制農民就業，農民工遭受不同程度的工資歧視、僱傭歧視和政治歧視。三是社會保障差距明顯。城市居民基本可以享受以各種保險為核心，以最低生活保障為基礎的社會保障政策。農村除低保、新型農村合作醫療及相關救助制度外，養老保險等不少保障制度缺失。尤其是進城務工農民，難以與城市職工同等享受各類社會保險。據區農業局統計，用人單位沒有為我區農民工購買養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險的比例分別為83.5％、87.7％、94.6％、92.4％。四是享受教育等社會事業資源不平等。教育、衞生、文化等社會優勢資源高度集中於城區，農村接受教育和醫療、享受文化生活的條件與城區相去甚遠。尤其是進城務工農民的子女難以就地入學。資料顯示，農民工子女在城區入學，平均每學年學費為2550元，人均借讀費、贊助費1526元，農民工家庭難以承載子女就地入學之重，被迫讓幼小子女留守家中。

（二）城鄉差距原因透析

1、地理環境影響。xx位於長江北岸與嘉陵江東岸的三角地帶，地勢西北高東南低。華鎣山脈、銅鑼山脈、明月山脈縱貫南北，將xx切分為兩大縱向系統。在1452平方公里的土地上，平壩、台地、水體共佔10％，丘陵50％，山地40％。東南地區地勢較平緩，靠城依江，佔地理之優，為此，xx繞城公路內486平方公里面積已納入主城規劃，並在全速建設，xx北部新城區已在這一區域逐漸崛起。北部山高溝深，東部被銅鑼山脈和明月山脈阻隔，且離城區較遠，這近1000平方公里區域在短期內要與南部發展同步，由於制約因素十分明顯，因而顯得非常不現實。由此可見，特殊地理環境決定着我區城市與農村、南部與北部的發展差距，也決定着在相當長的時期內，這種差距難以縮小和消除。

2、經濟承載能力制約。xx由原江北縣嬗變而來。xx在歷史上一直是農業大縣，工業和城市不發達。xx城市發育於1985年龍溪開發，轉折於1992年兩路城南建設，加速於XX年北部新區設立。xx現代工業起步於1998年科技產業園區，加速於爾後設立的空港工業園區、兩路工業園區。雖然現在城市發展和產業支撐已取得不菲成績，但要帶動1300多平方公里經濟發展相對滯後的農村，尤如小馬拉大車，效果可想而知。特殊的發展基礎只能繼承，不能逾越。有限的經濟承載能力，逼迫我們在統籌城鄉發展中，只能選擇實事求是循序漸進，不能不顧條件操之過急。

3、體制政策障礙。一是城鄉户籍管理制度缺陷。我國現行的“農業人口”、“非農業人口”分別管理以及行政審批的户籍制度，把人口與土地、人口與地方組織的關係固定化，阻斷了人口遷徙的效率途徑，成為了市場經濟條件下經濟大發展的重要障礙。同時，這種户籍制度人為地分出了兩個世襲的“種羣”，户口不同，待遇就不同，讓農民難以享受真正的國民待遇。二是土地制度不完善。《土地管理法》和《農村土地承包法》在制度設計上，實行農村與城市、農業與工業用地分別治理，沒有形成統一協調的土地市場，農村集體所有的土地不能進入工業和城市土地市場，國家在工業化、城市化進程中嚴重侵蝕農民土地利益。此外，土地流轉制度不完善，盤活土地存在諸多政策障礙。三是投入體制未完全理順。公共財政對農村生產建設的投入太分散，投資效益不高。尚未建立起金融資本、社會資本自覺投入和鉅額投入的引導機制。四是行政管理體制城鄉分割。適應城鄉二元結構管理需要，各級政府部門的設立和管理也逐步形成了“農口管農、工口管城”的管理格局。這種管理模式導致城鄉規劃難以統一和銜接，各級各口資金難以集中打捆使用，城市產業與基礎設施難以向農村延伸，等等。

4、“三農”弱勢本質。農村地域廣闊，產業和居住分散，缺少吸引聚集資源和生產要素的必備優勢。在勢不可擋的城鎮化進程中，優勢資源自動流向最能發揮其作用的城市。在這種狀況下，相對於高速發展的城市，農村發展相對滯後就在所難免。農業受自然條件和市場規律雙重作用，相對於二、三產業，始終屬於弱質產業。農民受生產生活環境影響，從總體上看，其思維方式、行為方式難以與時尚的市民處於同一起跑線上，始終屬社會中的弱勢羣體。“三農”的弱勢本質，決定了統籌城鄉發展的工作重心應該放在“三農”上。

三、對xx統籌城鄉發展的工作建議

xx小城區大農村，是xx二元經濟結構的典型表現和市情縮影。區委決定把xx建設成為xx市統籌城鄉發展的示範區，定位準確，意義重大，切實可行。為此，對我區統籌城鄉發展工作提出以下建議。

（一）準確把握“統籌”內涵，防止步入認識誤區

統籌城鄉發展，是指以城鄉一體化為最終目標，把全區作為一個整體通盤考慮，打破城鄉界限，統一規劃，統籌城鄉經濟社會建設，全面推進，協調發展，實現城鄉共繁榮。要準確把握統籌城鄉發展內涵，應注意以下幾個問題。一是要以解決“三農”問題為重點，消除統籌城鄉發展的體制政策等障礙。通過資源和生產要素自由流動和優化配置，實現城鄉協作，優勢互補，城鄉融合，城鄉一體的目標。二是必須跳出城鄉分割、兩大系統封閉運行的傳統思維，走出片面強調“立足三農抓三農”和“跳出三農抓三農”的認識誤區，自覺把“立足三農抓三農”和“跳出三農抓三農”結合起來，既重視以城帶鄉，以工促農，也重視激活“三農”自身要素，創造“三農”發展內在動力。三是統籌城鄉發展是一項長期而複雜的社會工程，決不能只停留在城市對農村、工業對農業的對口支援上，應從體制政策和規劃入手，建立起城鄉統籌發展的長效機制。四是統籌城鄉發展，並非簡單消除城鄉差距。統籌城鄉發展，本質是城鄉通盤考慮，統一規劃，全面推進，協調發展。事實上，要在短期內消除歷史上形成的城鄉差別，將幾十年形成的城鄉居民差異一筆勾銷是不現實的。

（二）界定“統籌”原則，明晰工作指向

統籌城鄉發展，在工作上應遵循若干原則，最基本的大體有三條。

1、從區情實際出發，鑄造xx特色原則。統籌城鄉發展，全國全市都進行了卓有成效的探索，許多經驗值得我們學習和借鑑。xx屬於xx主城城鄉二元結構突出的大區，地理結構、經濟結構、社會結構等等都非常特殊，只有從自己的實際出發，探索行之有效的路徑和辦法，才能鑄造出xx版統籌城鄉發展模式，打造出xx市統籌城鄉發展的示範區。

2、全面規劃，分步實施，逐步到位原則。統籌城鄉發展是一項歷史性任務，不可能一蹴而就，同時也是現實的緊要工作，必須抓緊做實。為此，既要謀劃長遠，精心制定xx區統籌城鄉發展規劃綱要及其配套的各項子規劃；同時也要立足當前，及時啟動xx區統籌城鄉發展實施方案，爭取早日突破，儘快見效。

3、全面統籌，重點突破，務求實效原則。統籌城鄉發展，涉及城鄉各個領域，牽一髮而動全身，需要系統安排，全面統籌。由於區級政府權力、財力、精力所限，在特定階段全面推進不太可能，因而只能選擇最有條件解決好的問題加以突破，才能收到實效。從xx近期看，擬選擇農民就業轉移和居住轉移、城鄉社會保障、城鄉投入保障、土地流轉和行政管理體制等制度創新上突破為宜。

（三）明確歷史任務，鎖定長遠目標

統籌城鄉發展，從長遠和根本的角度看，必須解決好“五大統籌”、“五大制度”和“五大網絡”問題。

1、實現“五大統籌”。一是統籌城鄉發展規劃。科學規劃是依法行政和統籌城鄉發展的基礎。統籌城鄉發展規劃，就是要一張規劃藍圖管到底。當前，應按照“綜合性、科學性、創造性、示範性”的總體要求，抓緊編制或修編統一的xx區城鄉發展總體規劃、產業發展規劃、土地利用總體規劃、城鎮和居民新村建設總體規劃、基礎設施建設規劃、社會事業發展和公共服務能力建設等規劃。二是統籌城鄉資源配置。加強各種資源和要素的統籌，引導土地、資本、勞動力、技術、人才、信息等資源在城鄉之間合理流動，創造城鄉之間的經濟主體平等使用生產要素的環境。三是統籌城鄉產業發展。統籌城鄉產業佈局和農村二、三產業合理分工，形成銜接緊密的產業鏈條和城鄉三次產業聯動發展新格局。四是統籌基礎設施建設。在統一規劃、統一佈局的基礎上，加快覆蓋城鄉的基礎設施網絡建設，促進城鎮基礎設施和公益事業設施全面向農村延伸。五是統籌城鄉社會事業發展。按照社會事業協調發展要求，加快教育、衞生、文化、科技等向農村傾斜發展步伐。

2、創新“五大制度”。一是創新户籍管理制度。適應經濟大發展，人口大遷徙，佈局大調整的總體趨勢，改革現行户籍管理制度，暢通人口遷徙的效率途徑，建立起城鄉統一、遷徙自由、以身份證管理為中心的新的户籍管理制度。二是創新土地流轉制度。在“自願、依法、有償”基礎上，建立起“資產入股、量化到人、合股經營、按股分紅”等土地流轉新機制。三是創新投融資體制。完善公共財政向“三農”傾斜投入辦法。組建農村發展等投融資公司，支持發展農民互助銀行，鼓勵金融機構貸款向農村傾斜，引導社會資本投資“三農”。四是創新公共產品供給制度。加大財政投入，建立和完善城鄉統籌的低保、養老保險、醫療等為重點的社會保障機制和教育、衞生、文化、科技、信息為重點的公共服務產品供給新機制。五是創新行政管理體制。按照城鄉統籌要求，調整政府部門職能，改革城鄉各管一段和職能交叉重疊體制，走出一條城鄉通管、精幹高效的行政管理路子。按照市場經濟要求，進一步減少鎮街管理事項，規範鎮街管理行為。

3、建設“五大網絡”。統籌城鄉發展，要重點建設城鄉交通網、城鄉信息網、城鄉市場網、公共服務網、城鄉安全網。

（四）理清總體思路，定位指導思想

統籌城鄉發展，應以科學發展觀為指導，圍繞加快城鄉一體化進程、建設長江上游空港強區和率先在xx實現全面小康社會的目標，以完善城鄉總體規劃為先導，以建立統籌城鄉發展新機制為切入點，以盤活農村土地資源、改革投融資體制為突破口，以做大做強城市經濟，加快農村勞動力轉移和農民居住轉移為載體，早日形成“體制統一、規劃統籌、資源共享、利益共得”的城鄉一體化新格局。通過XX年左右的努力，基本建立起城鄉統籌發展的體制機制，構築起城鄉一體化的城鎮體系和社會保障體系，基本形成城鄉一體化的設施形態、生態環境和社會文明，城鄉差別、南北差距縮小，xx市統籌城鄉發展示範區基本建成。

（五）細化運作措施，紮實推進“統籌”

統籌城鄉發展，關鍵在運作，成敗在落實。必須立足現實，制定周密可行的實施方案，並認真加以實施。

1、細化改革措施，強力推進綜合改革。當前，首要的任務是對那些在統籌城鄉發展中不合時宜的政策法規進行全面清理，並且按照積極穩妥、循序漸進、先易後難、務求實效的原則，以敢為人先的勇氣，果斷地廢除舊體制舊政策，以開拓創新的氣魄和智慧建立起符合xx實際的統籌城鄉發展的新機制新政策。當前，面對户籍制度和土地制度兩大核心改革，我們更要精密設計，精心運作，強勢突破，造福xx。

2、細化發展措施，不斷增強統籌城鄉發展的承載能力。堅定不移地實施工業強區戰略、城鎮化帶動戰略和都市農業發展戰略，千方百計地做強城鄉工業，做大城鎮規模，做精都市農業，讓產業支撐和城鎮發展共同撐起xx城鄉統籌發展的藍天。

3、細化活動載體，努力實現城鄉統籌發展重點突破。根據需要和可能，可擇機啟動“項目帶動工程”、“農民轉移工程”、“投入保障工程”、“土地流轉工程”。通過實施這些工程，切實解決項目哪裏找、地向誰去要、人往何處去、錢從哪裏來等瓶頸問題，為今後統籌城鄉發展工作奠定堅實基礎。

4、細化試點措施，以點帶面積極穩妥推進。要抓緊策劃並及時進行户籍制度改革、土地流轉、農民就業轉移和居住轉移等試點工作，取得成功後迅速在面上推行。

5、細化組織領導措施，切實加強對統籌城鄉發展工作領導。在堅持“一把手”親自抓統籌城鄉發展基礎上，應注意統籌區級班子領導力量，建立重點工作區級領導負責制，讓工作壓力層層傳遞到基層，從而高效推動各項工作。在區級領導和區級部門繼續聯繫鄉鎮基礎上，進一步探索街道、企業與鎮，城區學校與農村學校，區級醫療衞生機構與農村衞生院對口幫扶長效動力機制。

為學習外地城鄉規劃先進經驗，加快轉型發展，提升城鄉統籌發展水平，市規劃局一行人在局領導同志的帶領下，於5月利用13天時間赴市進行了考察、調研學習，現將考察、調研學習情況報告如下：

一、基本情況

我們市局考察調研組，分別到市委黨校，在市委黨校培訓學習。學習培訓主要內容包括：1、城鄉統籌構架下的城鄉規劃工作---新時期城鄉規劃管理工作實踐2、培育千億產業集羣、打造品質生活新城---臨港新城3、自主創新---讓經濟插上騰飛的翅膀---市委黨校4、市轉變經濟發展方式、促進產業優化升級的情況及經驗---農工辦5、科學發展的先行者-從幸福到現代化濱江花園城市---市委辦公室6、加快發展現代服務業，助推經濟轉型升級---市現代化服務業發展情況介紹---市委黨校

16到18日參加了市規劃局每半年召開的城市空間論壇暨城市規劃管理研討班，參與人是相關規劃專家、學者與城市管理專家。由香港著名交通、規劃專家，何黃交通顧問有限公司主席黃良會教授講授了城市轉型升級與交通規劃面臨的任務;由曾獲同濟大學城市規劃專業學士、碩士、博士學位，現任同濟大學城市規劃系主講副教授欒峯講授了面向統籌發展的縣鄉域總體規劃;由中國城市規劃學會理事、中國城市規劃協會理事、教授級高級城市規劃師、國家註冊城市規劃師、現任市規劃局黨組書記、局長繆敏講授了中小城市規劃管理實踐;由同濟大學建築城規學院副院長、上海同濟城市規劃設計研究院院長、法蘭西共和國藝術與人文學騎士勛章獲得者周儉講授了都江堰市災後重建規劃實踐。研討會期間與會人員鳥瞰城市全貌，考察了市中山公園、黃山湖公園、市政廣場(文明廣場)、體育中心、城市客廳天華軸線、市城市規劃展示館、新橋鎮建設、海瀾國際馬術俱樂部、新橋鎮規劃展示館、華西村幸福園、328米增地空中新農村大樓等。

21日在市規劃局檔案室系統學習了規劃科技檔案的整理及歸檔工作。在市行政服務中心規劃局窗口學習。

位於中國最具活力的經濟區———長江三角洲中部，北靠長江，南接太湖，距上海、南京各150公里，是自上海溯江而上的第一座濱江港口城市。作為吳文化的發祥地之一，自古文化昌盛，明清時就是蘇南的教育中心;改革開放以來，人在中國萬分之一的土地上，以千分之一的人口，創造了超過中國二百五十分之一的國內生產總值、百分之一的上市公司。的高速發展為城市帶來了無可限量的前景，城鄉建設日新月異，在發展中也不可避免的會在“新與舊”、“發展與保護”之間徘徊。但同時，多年積累的資本與經驗也為未來發展模式的選擇提供了更多的可能，使得有能力在空間、能源、環境等資源日益緊縮的制約下獲得更大的機遇，實現城鄉的戰略轉型。

二、經驗和啟示

市的做法對我市城鄉規劃發展具有十分重要的借鑑意義。總結其新形勢下的城鄉規劃工作實踐經驗，主要有以下幾點值得我們重點關注：

(一)強調集聚，要節約利用資源

以為代表的“蘇南經濟模式”發展過程中，城鄉工業發展齊頭並進、城鄉建設全面開花。要改變城鎮建設的分散狀態，促進人口和經濟向城區、鎮區、規劃的農村居民點集中，充分節約、集約利用土地等各類資源，促進基礎設施、公共設施統一規劃和建設，資源共享，發揮資源與資金的最大效益。

(二)強調分工，產業發展有特色

行政區劃988平方公里，由於發展基礎條件各有不同，各地發展狀況也有着較大差異。中心城區已基本形成高新技術產業園區及較為完善的三產服務功能，澄東片區已成為最重要的工業基地和財政經濟重鎮，澄西片區依託沿江開發形成了臨江工業基地，澄南、澄東南片區工業、現代農業、休閒旅遊業協調發展的態勢明顯。實行資源的優化配置，促進產業的集聚發展，城鎮功能應合理分工，產業發展應各有特色，減少盲目競爭，實行分工有序，從而加強全市或片區的整體實力，“整體大於局部之和”。

(三)強調生態，尊重自然環境

充分保護和利用山體、水系等自然資源，在城鎮建設過程中，尊重地形地貌，尊重生態景觀資源，使城鎮建設與自然環境良好共生，與自然生態系統有機互動。

(四)強調文化，城鎮風貌有特色

歷史悠久、人文薈萃、名勝古蹟眾多，有着深厚的歷史文化積澱;山水秀麗、河網密佈，具有典型的江南水鄉特色。但是，改革開放以來，快速的工業化、城鎮化進程造成“千城一面”的景象，城鎮特色缺乏。挖掘歷史文化資源，使地方的風貌特色、歷史文化傳統以及優良生產生活習慣，得到有效的延續;在城鎮建設過程中要重視挖掘、保留和利用當地的歷史文化遺存，防止地方傳統文化的斷層、傳統風貌特色的缺失將是今後城鎮建設的一項重要內容。

(五)強調功能，提高城鎮運行質量

市域非農產業人口滯留鄉村，城鎮化明顯落後與工業化，加快城鎮化發展是今後城鄉建設的當務之急。為吸引更多非農產業人口進入城鎮，必須加強城鎮公共服務功能的建設，充實和完善城鎮社會公共服務設施，促進服務的高效性和方便性，提高城鎮的環境質量，加強各項基礎設施的建設，為居民創造良好的工作與生活空間，提高城鎮內在運行質量。

在新的工作理念的指引下，在省城鄉規劃工作會議精神的促動下，該市抓住契機，全力以赴，通過兩年的努力，全面實現了市城鄉規劃編制全覆蓋。

三、幾點建議

它山之石，可以攻玉。結合我市市情，提出以下幾點城鄉規劃發展建議

(一)高瞻遠矚，科學編制城鄉統籌規劃

組織編制《市城鄉統籌規劃》，規劃將城鄉全市域作為一個整體，整合城鎮空間結構，優化佈局形態，協調產業分工，明確一、二、三產業的空間佈局;合理框定近遠期城鎮用地規模，明確劃定城鎮外圍生態空間，維持區域可持續發展;統籌協調區域交通、市政等重大基礎設施的落實，保證區域長遠穩定發展。此統籌規劃為各鎮開展規劃編制工作提供了依據，使各片區之間、各鎮之間實現了規劃的無縫對接。

(二)統籌兼顧，全面實現城鄉規劃全覆蓋

認真落實城鄉規劃全覆蓋任務，積極推進社會主義新農村建設。加快推進各鎮總體規劃的修編和報批工作。指導各鎮以社會主義新農村建設為契機，開展了新一輪總體規劃的修編，完成了總體規劃模型。同時加強對城鎮建設用地控制性詳細規劃的編制。

(三)凸現特色，重視城市設計和城鎮風貌特色規劃

組織編制《市整體風貌研究》，對全市做整體的城市設計，把握我市風貌特色，指導城鎮建設。特色，應編制《歷史文化名城保護規劃》、等，對於保護我市獨具特色的歷史文化名城風貌景觀，挖掘歷史文化名城內涵，處理好城鎮發展與保護之間關係。

(四)合理佈局，加強農村居民點村莊建設規劃

城鄉統籌規劃應針對農村居民點的分佈現狀和近期新建居民點的成功經驗，在農村居民點規劃時充分考慮耕作半徑、耕作面積和歷史文化遺存以及特色村莊保留等，合理確定農村居民點的規劃布點。規定農村居民點的規劃布點。目前，農村居民點的村莊建設規劃已全面完成。

(五)發展產業，注重法定規劃與規劃研究的結合

在實現城鄉規劃全覆蓋的基礎上，為提升城市化內涵和質量，統籌全市域產業、人口、基礎設施、生態環境規劃，需要對重點領域開展研究工作。組織科研機構編制《市域產業佈局規劃》，按照各產業板塊自身發展特點，以提高單位土地產出效率，騰出空間資源發展優勢產業，使一、二、三產業發展各得其所為目的，逐步建立全市域的產業項目統籌佈局機制，不斷優化產業佈局，形成區域產業特色。依據城鄉統籌規劃和各鎮總體規劃，進一步優化城鄉空間佈局，推進城鄉建設在更高層次上集聚集約發展。