今年以來，**縣食品藥品監督管理局組織工商、衞生、質監等部門聯合開展保健食品專項整治和突擊檢查，發現保健食品市場比較混亂。為此，筆者對保健食品市場的現狀進行分析，並談點思考對策。
一、現狀分析
通過聯合開展保健食品專項整治和突擊檢查，**縣保健食品市場逐步得到規範，但仍然存在諸多問題，概而言之，一是假冒偽劣保健食品若隱若現、虛假誇大宣傳廣告時有發生、消費者盲目跟隨成風；二是監管法規不夠完善、管理模式仍不成熟、保健食品市場還不規範。究其原因有：
1、審批與監督脱節，出現監管真空。一是保健食品註冊審批與監督脱節。根據《保健食品註冊管理辦法》等相關規定，保健食品註冊審批經省食品藥品監管部門形式審查及受理後，報送國家食品藥品監督管理局審批並註冊；保健食品市場監管由各級衞生行政主管部門負責。省以下食品藥品監管部門對保健食品註冊審批既不要審查，更不存在審批，對市場上的保健食品又沒有具體的監管職能。這種保健食品註冊審批縱向斷層，審批註冊與市場監管橫向脱節的監管體制，嚴重製約着省以下食品藥品監管部門對保健食品的監督管理。二是保健食品廣告審批與監測脱節。從食品藥品監管系統內部來看，保健食品廣告的審批權僅限於省級以上食品藥品監管部門，市、縣食品藥品監管部門無審批權，保健食品廣告審批與監測出現“管着的看不到，看着的管不到；審批的不監測，監測的不審批”的尷尬狀況。
2、監測與處罰掉鏈，引發監管短路。《廣告法》和《保健食品廣告審查暫行規定》規定，市、縣兩級食品藥品監督管理部門對轄區內審批的保健食品廣告發布情況進行監測，並將違法發佈保健食品廣告行為的，填寫《違法保健食品廣告移送通知書》移送同級工商管理部門查處。實際工作中，審批部門的監測側重於是否經過批准，廣告的內容是否與批准內容一致，對監測到的違法廣告只能通報和移送，無權查處；而監督處罰部門主要側重於廣告審批手續是否完備，對於保健食品廣告內容，往往是霧裏看花等其他因素，給一些廣告違法分子有機可乘。保健食品廣告監測與處罰部門這種“監測的不處罰，處罰的不監測”狀況，必然導致違法保健食品廣告禁止受牽制、處理受限制。
3、職能與責任移位，誘發責權扯皮。“誰審批、誰監管，誰監管、誰負責”是我國行政執法工作中的一個不成文的規則。而保健食品的註冊審批與監管，廣告審批和監測與處罰等權責卻不符合該通則。保健食品的註冊審批權在國家食品藥品監管部門，監管權卻在各級衞生等相關部門。保健食品廣告審批權在省級以食品藥品監督管理部門，監測工作又在市、縣兩食品藥品監管部門，而對違法廣告的處罰權又在各級工商行政管理部門，這種監管模式容易導致部門之間工作上的互相扯皮，一旦發生事故，追究相關責任就比較複雜。
4、法律法規標準不統一，導致執行艱難。現行保健食品安全監管工作，按照《國務院關於進一步加強食品安全工作的決定》中所明確的一個監管環節由一個部門監管的原則。各部門在各自環節的監管工作中，所執行的法律依據各不相同，衞生部門依據《食品衞生法》和《保健食品管理辦法》，質監部門主要依據《產品質量法》，工商部門則依據《商標法》和《反不正當競爭法》。這些法律標準不一，如對假冒偽劣產品的處罰，按照《產品質量法》，要處以貨值金額的百分之五十以上至三倍的罰款；按照《商標法》，則予以通報或處以罰款；按照《反不正當競爭法》，則處以非法所得的一至三倍罰款。具體處罰時，涉及到生產加工、經營和消費等多環節、多部門，執行時有異議，落實時難到位。
5、部門與部門失衡，致使牽頭乏力。基層食品藥品監管部門的保健食品監管工作，按照“三句話”職能要求，其主要內容是對各職能部門的保健食品監管工作進行綜合監督和組織協調各職能部門有關保健食品監管工作。目前，無任是在機構設置、工作職能、單位資歷，還基礎設施、經費投入、人員數量等諸多方面，作為保健食品監管牽頭部門的食品藥品監督管理局與衞生、工商、質監等各保健食品監管職能部門相比，食品藥品監督管理部門顯然是級別低、職能虛、資歷淺、基礎弱、投入少、隊伍小，牽頭部門與監管職能部門之間基礎條件明顯失衡，必然制約牽頭工作的開展。
二、對策思考
針對目前保健食品市場存在的問題以及產生的原因，我們可以找到解決問題的辦法。
1、完善相關法律法規。
如前所述，目前用於規範保健食品生產、銷售的法律法規有《保健食品註冊管理辦法》（XX年7月1日施行）、《保健食品管理辦法》（1996年6月1日實施）、《食品衞生法》（1995年10月30日施行）。這些法規是在不同的時期制定的，相互之間有矛盾和不一致的地方。
根據現有法律的規定，保健食品的違法行為由衞生部門查處。但目前出現的新動向已經使法律嚴重滯後。比如，《食品衞生法》第四十五條規定對食品説明書內容虛假的，按第四十九條由縣以上衞生行政部門查處，但在説明書中添加只有藥品才具有的適應症和功能主治，超出審批範圍的，就不一定適用該法。根據後法優於前法的原則，也可以按XX年12月1日頒佈實施的《藥品管理法》由藥監部門處罰。藥監部門處罰時往往依據《藥品管理法》第一百零二條、第四十八條第二款第二項或第三款第二項。但第四十八條第二款第二項指的是“以非藥品冒充藥品”，其中哪些情形屬於“冒充”呢？而且更重要的是處罰依據的第七十八條規定必須載明藥檢機構的質量檢驗結果，但藥檢機構卻無檢驗食品的法律依據，也沒有檢驗標準。所以，很多情況下，部分地區藥監部門繞開此條，依據第四十八條第三款第二項來查處，但適用該條的前提條件又必須是藥品。
再比如，對保健食品在宣傳中涉及藥品的處理，可依據《廣告法》、《保健食品廣告審查暫行規定》來管理。《藥品管理法》第六十一條第三款和《藥品管理法實施條例》四十三條對此也作出規定，但因為沒有法律責任的規定，藥監部門卻難以處罰。
所以，必須結合我縣實際情況，適應當前的市場狀況，採取必要的手段和措施，嚴厲打擊這些違法行為。
2、加強相關各部門的協作。
在國家目前暫不能理順監管體制大環境下，結合實際，加強保健食品的監管顯得尤為重要。除了上面提到的衞生、藥監，還涉及到工商、質監、公安、廣電等部門。管理的部門越多，鏈條越長，就越有可能在工作中產生推諉、扯皮、相互踢皮球等現象。解決問題的根本辦法就是要加強各部門的協調，建立行之有效的協作機制，突破條塊分割的藩籬。目前，國家已經在佈置，在藥監部門設立了食品安全協調委員會。但從實踐來看，光有協調機構是不夠的。更重要的是，要建立合理完善高效的長效工作機制，使對保健食品日常監管工作經常化、制度化。也可以採取在打擊違法過程中政府牽頭，各部門聯合發文，明確各自的分工和任務，開展專項治理等等。
3、加大對違法行為的打擊力度。
違法分子之所以敢鋌而走險，某種原因就是鑽了政府監管不到位、打擊不得力的空子。如果各部門面對違法行為始終保持高壓態勢，發現一起，打擊一起，決不姑息遷就，違法分子就會失去違法的膽量和氣焰；如果在處罰時加大處罰力度，提高其違法的成本，使違法行為達不到目的，違法分子就會灰心喪氣、偃旗息鼓。為此，相關監管部門要從羣眾利益出發，日常監管不鬆懈，發現違法行為不手軟，查處案件不徇私，編制合法產品的安全網，設置違法行為的高壓線。更不能為了部門利益，巧立名目收取“管理費”、“索證費”、“備案費”等，干擾查處工作。
4、加強對消費者的宣傳。
打擊假冒偽劣，光靠政府是遠遠不夠的，還要充分發揮廣大人民羣眾的力量。一方面，我們要通過各種渠道和媒體，向羣眾宣傳科學的醫藥保健知識和保健食品的有關法規，讓羣眾增強防範意識和辨別能力。我局準備與電視台協商，以縣政府的名義開設食品藥品專欄，既要宣傳好經驗好做法，更要對違反食品藥品的典型案件予以堅決的暴光，使其無處遁形；另一方面，我們還要放手發動羣眾參與打擊違法行為，讓違法分子如過街老鼠無處藏身。食品藥品監管部門牽頭組織相關部門編寫手冊、印發宣傳材料、邀請專家舉辦講座把科學知識普及到農村、社區、學校、機關，使消費者增長知識，自覺抵制假冒偽劣保健食品，讓假冒偽劣保健食品失去市場和生存的土壤；還可以通過公佈舉報電話、發佈打假信息、公示法律法規制度等形成全民參與、人人打假的氣候，使製假售假行為暴露在羣眾監督之下。
國家食品藥品監督管理局局長邵明立指出，食品藥品監管必須樹立和實踐科學的監管理念。要儘快解決一些人民羣眾關心、社會關注的熱點、難點問題。就要創新監管方式，提升監管效能，不斷提高保障公眾飲食用藥安全的水平和能力。針對保健食品存在的問題，只要我們迎難而上、認真去想，在上級部門和當地政府的堅強支持下，就一定能找到解決問題的辦法；只要我們排除萬難、認真去做，就一定能規範市場的秩序，保障好羣眾的飲食用藥安全，為構建安定有序的和諧社會貢獻我們的力量。
減肥保健食品市場調研報告食品市場調研報告（2） | 返回目錄隨着我國肥胖者日眾，減肥食品市場空間越來越大，無數商家競相掘金。與此同時，市場的無序和混亂觸目驚心：隨意添加化學藥物成分，胡亂進行廣告宣染，嚴重損害了消費者的身心健康和經濟利益，甚至危及百姓生命。今年，日本一女大學生因服用廣州野馬生物保健品公司生產的“天天素清脂膠囊”致死。由此，國內減肥保健食品市場不規範行為甚至開始被海外關注。
數百億的市場空間引發掘金熱潮
北京大學內分泌專家郭曉蕙教授介紹，儘管肥胖人羣日益增多，但目前醫學界並沒有完全弄清肥胖的原因，也沒找到一種能徹底根治肥胖的藥物。這給減肥類保健食品留出了巨大的空間，引得眾多企業爭先恐後地到減肥品市場掘金。據統計，XX年減肥產品已佔據全國保健品市場的半壁江山，年銷售額近100億元。目前全國肥胖者已超過9000萬人，超重者約為2億人，預計XX年減肥品消費額將達到600億元。
龐大的減肥羣體給企業帶來了鉅額利潤。目前市場上的減肥保健食品銷售價從幾元到幾百元不等。遭到查處的“9塊9”減肥茶，市場價不到10元，成本甚至低於2元，價差近5倍。減肥保健食品行業目前發展神速，全國已有900多家生產減肥保健食品的企業，佔保健食品行業的一半左右，全國每年誕生30-40個專業減肥用品品牌，但同時也有20個左右的品牌被市場淘汰。
減肥保健食品中添加禁用藥物情況嚴重
保健食品隨意添加化學藥物成分已是業內公開的祕密。由於食品企業缺乏正規醫藥企業的原料監督機制，這對消費者健康構成極大威脅。重慶醫科大學附屬第一醫院內分泌科主任李啟富介紹，很多消費者誤服添加了化學藥品成分的保健食品後，會引起身體不適，嚴重者會引發死亡。由於國內目前缺乏完備的食品副作用報告制度，受害者數據無法統計。但從重慶女孩劉燕梅、上海女孩王婷食用廣州御芝堂生產“御芝堂清脂素”致死事件可看出，減肥食品濫用化學藥物的危害。“御芝堂清脂素”就被查出含有各國均禁用的藥物“芬氟拉明”。
近兩年，中國銷售到日本的保健食品已導致該國673人受害，3人死亡。這些產品中大多數是減肥保健食品。今年5月31日，日本一名女大學生因服用廣州野馬保健品有限公司生產的“天天素清脂膠囊”死亡，此膠囊同樣含有禁用藥物“芬氟拉明”。
一家以生產減肥藥品而聞名的企業，為了解減肥保健食品添加化學藥物成分的情況，不久前在市場上購買了各地廠家生產的“輕鬆減肥膠囊”、“纖纖樂草本膠囊”、“秀美亭”等14種減肥保健食品，送到中國生物製品檢定所和四川、重慶藥檢部門檢測，結果顯示這14種減肥保健食品均添加了化學藥物“西布曲明”成分，有的廠家隨意添加的藥物嚴重超標。昆明達黎工貿有限公司生產的“麗達茯苓植物減肥膠囊”西布曲明含量甚至達到了102毫克。上海第二醫科大學附屬瑞金醫院內分泌代謝病科寧光主任強調：“保健食品不能添加藥物成分主要是其‘身份’不允許添加，而非添加的藥物本身有問題。西布曲明作為國際公認的安全有效減肥藥，其效果是顯著的。但是，不能因為它安全有效就可以隨意添加，例如鴉片，在醫學正常使用範圍內它是很好的麻醉藥品，而一旦過量使用，它就成為毒品。目前國內比較暢銷的減肥藥品‘曲美’其主要成分就是西布曲明，‘曲美’每克西布曲明含量也僅是10毫克左右。這是在北京人民醫院、重慶醫科大學附屬第一醫院等8家醫院經過1年時間對其安全劑量做出的權威認定，超過10毫克對人體帶來的危害就大了。
“西布曲明減肥的效果顯著，引來不少減肥食品生產商競相添加。但保健食品隨意添加化學藥物成分，一方面原料品質無法保證，另一方面也缺乏藥品gmp機制的約束，消費者最終成了受害者。”重慶醫科大學附屬第一醫院李啟富主任説。一些減肥食品添加了禁止使用的甲狀腺激素，甲狀腺激素可以增加代謝率，但會有心率增快、心慌等不良影響;有些添加某種中草藥，清熱、去濕，實質是“利尿”，通過“減水”使體重很快下降，表面看“減肥”效果很好，但容易引起電解質紊亂，影響糖分的代謝，甚至影響腎功能。還有的含有大黃類成分，使大便次數增多，減少身體水分而減重，停用後反彈迅速，並會擾亂人體平衡，產生貧血和胃腸道疾病，這些藥物成分的副作用嚴重。
虛假廣告“忽悠”消費者
為了爭奪巨大市場利潤，減肥保健食品成為了典型的“四三二一”產品：即四分利潤、三分“吆喝”(廣告)、二分流通、一分成本。
雖然有關法律法規規定保健食品廣告不得有表示產品功效的斷言或者保證，但鋪天蓋地的廣告把功效説得天花亂墜。減肥廣告有“四大假”：一是虛假承諾。諸如“六小時見奇效，想不瘦都難”的廣告語隨處可見。二是創造模糊概念。“吸油基”在重慶媒體上宣傳説“不是減肥產品，也不是瀉藥，是專門防止肚子凸起的奇妙物質”，但到底是什麼消費者並不清楚。三是不斷變換產品名稱。如“魔變”原名“魔宇”，“全脂燃”原名“美態365”。四是隨意修改廣告詞，誇大功效是減肥保健食品吸引消費者的法寶，90%以上的保健食品廣告修改了審批內容。
減肥保健食品中很少有品牌能持續旺銷2-3年，許多品牌都是當年拼命打廣告，吸引到幾十萬人就可以賺足了本。據瞭解，從今年3月份開始到8月份，“吸油基”代理商每月在重慶市場就投入200萬左右的廣告費，他們一開始就沒有長久打算，基本不賺回頭客的錢。減肥食品生產廠家極少直接推銷產品，生產商一般以發包形式，找全國代理商，以不超過市場價的2.5折賣給當地代理商，由代理商去負責推廣、銷售。
在渝、粵、滬、京等地調查發現，法規漏洞過大和監管乏力是導致減肥保健食品市場混亂的主因。業內人士和專家們呼籲，運動式的打擊活動雖然立竿見影，但只能治標，需要建立監管的長效機制，才能真正規範減肥保健食品市場，保證產品品質，維護消費者的權益。
法規漏洞製造監管空檔
XX年12月31日後，所有的“藥健”批准文號都被取消，保健品從此分流為藥品或是食品。“曲美”、“賽尼可”、“澳曲輕”這些以化學藥物成分為主的減肥保健品成為了受到嚴格監管的藥品，而以食品為主要成分的減肥保健品則成為了保健食品。但由於一系列法律法規沒有進行同步調整，減肥保健食品監管出現了大量的法規漏洞。
首先是保健食品概念模糊。剛實施的《保健食品註冊管理辦法(試行)》中把保健食品定義為“指聲稱具有特定保健功能或者以補充維生素、礦物質為目的的食品”。上海第二醫科大學寧光教授認為，“特定保健功能”這一概念模糊，讓不法廠家有許多操作空間;減肥保健食品添加中藥成分也是一個灰色地帶，目前十分普遍。其實中藥在加工過程中就可能產生有害物質。
其次是沒有形成完整的減肥保健食品監管法律體系。西南政法大學王學輝教授介紹，目前涉及減肥保健食品監管領域的法律法規很多，有《食品衞生法》、《產品質量法》、《廣告法》，以及《保健食品註冊管理辦法》等。由於這些法律法規有的制定時間太早，有的是過渡性法規，互相沒有有效銜接，出現空檔。如《產品質量法》規定產品抽查不得收費並且允許複檢。《食品安全法》則沒有對抽查做出規定，於是有些衞生監督部門藉機收取抽檢費用，甚至規定某些檢驗項目不得申請複檢。而且保健食品在生產領域如何查處，缺乏明確規定。
三是缺乏完善的減肥保健食品檢測體系。保健食品沒有全國的檢測系統，沒有信息通報，而對藥品企業，每年有三次不重複免費抽檢。目前檢測一個保健食品費用在300元左右，老百姓不願花錢，保健食品企業也不送檢。
四是藥品食品副作用報告制度不健全，導致無法分析減肥保健食品產生的副作用。藥品副作用報告制度還在形成中，至於食品的副作用報告尚未納入視野。
監管乏力讓減肥保健食品生產廠家有恃無恐
目前監管減肥保健食品有藥監、質監、工商、衞生、農業等部門，藥監主要負責註冊審批，衞生部門負責處理非法添加，工商部門監管虛假廣告。由於多頭監管、環節眾多，導致管理力度大打折扣，出現“人人都可管、人人管不了”的局面。從今年3月份開始，保健食品審批權劃歸藥監部門，原來屬於衞生部門的審批註冊權已移交藥監部門，但非法添加藥物成分查處仍屬於衞生部門。
媒體成為最大的監管難點。虛假廣告查處中，遇到的最大難題是媒體。目前電視台、電台因缺乏監管手段而處於監管空白。報紙因為廣告權的買斷，保健食品廣告審核不嚴，有的廣告擅自篡改審批內容，擴大食品的功能療效，有的廣告甚至未經審批就發佈了。鑑於媒體自身的影響，工商部門在查處時往往犯難。
減肥保健食品案件異地執法難。由於減肥保健食品多是當地的納税大户，地方政府一般均持保護態度，異地移交處置難度大。
亟需建立長效監管機制
由於減肥保健食品的過度混亂，各種違規事件不斷出現，影響了消費者的信心，導致整個減肥品行業面臨着信任危機。國家11個部委從今年6月至明年6月，聯合開展了以醫療、藥品、保健食品、化粧品、美容為五大重點的虛假廣告活動。這種運動式的打擊行動確實可以很快見效，以重慶為例，經過這段時間的整治後，保健食品廣告違規率為44.6%，比去年下降一半以上。重慶市工商局廣告監管處處長季平説：“這種運動式的打擊活動不能從根本上解決問題，明年下半年如何呢，虛假廣告可能面臨更加強勁的反彈。這是我們非常擔憂的。”
業內人士和專家們均建議，要及時總結整治行動中的經驗教訓，發現其中存在的法規漏洞與監管難點，通過借鑑藥品的監管辦法，建立起監管的長效機制，才能恢復消費者的信心，真正促進減肥保健食品市場的健康發展。
一是對涉及減肥保健食品相關的法規要系統性地完善，廣告法、食品衞生法、產品質量法等均要修改或完善，並且保持彼此的銜接。以綜合性的《食品安全法》逐步替代《食品衞生法》，規範食品安全監管主體，以法律形式明確各部門的食品監管職責，防範部門利益和地方保護主義的干擾，切實解決各自為政、多頭執法，形成統一、協調、權威、高效的食品安全監管機制。
二是加強中藥研究，規範保健食品市場，以防走極端。人們普遍認為中藥類減肥藥毒副作用小、適合國人體質、價位適中，在這種“中藥情結”的影響下，鍼灸、草藥貼、火炙等減肥方法也受到青睞。北京大學內分泌專家郭曉蕙教授説，中國是中藥的發源地，但對中藥研究落後，科學性不強，對中藥的原理、成分、不良反應要做客觀評價。中藥講究藥與藥的相配，現在過分強調某一味藥的作用。國家政策過於寬鬆，原意想保護祖國醫學，但可能把它害了。
三是借鑑藥品管理辦法，從嚴整治減肥保健食品市場，防止對減肥藥品市場造成不良影響。目前，位居市場前茅的減肥藥品――太極集團的“曲美”、上海羅氏的“賽尼可”均感到了一定的壓力，這種壓力並非來自競爭，而是由於保健食品市場混亂帶來的消費者信心危機。上海羅氏製藥有限公司一位人士説 ，在龐大的減肥市場中，保健食品和藥品均分天下，而目前一些保健食品添加藥物成分遭到查處，或服用不當產生的負面影響也對減肥藥品本身形成了衝擊。專家建議，如果有減肥保健食品在包裝上進行藥品療效的虛假宣傳，就按製售假藥查處，改變現在不能對經銷商及分支機構進行處罰、只對廣告主處罰的尷尬局面。
四是全國對保健食品整治行動要同步，力度要保持大致均衡。據介紹，重慶經過今年的嚴厲整頓，目前媒體廣告秩序有所好轉，但保持的難度非常大。目前重慶打擊違規廣告的力度大，周邊省市不打擊或打擊力度較輕，許多重慶市場上的內蒙古、山東、東北的銷售商，就跑到別的省份做廣告去了。因此，市場整頓行動必須按高標準要求在全國同時進行，以避免不良廠商流動作案、規避處罰。
五是建立全國減肥保健食品檢測和不良反應申報體系。《醫療器械監督管理條例》第28條規定了國家建立醫療器械質量事故報告制度和醫療器械質量事故公告制度。這只是針對已經出現事故的醫療器械，但給消費者帶來損失和給市場帶來損害的遠不止造成事故的醫療器械。對於那些沒有損害但也沒有效果的保健食品及冒充醫療器械的減肥保健品，也應該建立一個全國性的預警和公告制度。