中央黨校中青一班《重慶統籌城鄉發展研究》社會調研課題組
重慶是XX年6月國家批准設立的全國統籌城鄉綜合配套改革實驗區。今年8月，重慶在全市啟動了被稱為中國最大規模的統籌城鄉户籍制度改革，從8月15日-11月7日，全市已有12.6萬户、59.5萬農民自願辦理轉户成為城鎮居民，這一試驗引起了各方的高度關注，海內外媒體稱之為“重慶樣本”、“重慶模式”。為了深入瞭解重慶實施的統籌城鄉户籍制度改革的情況，2012年11月10日-17日，中央黨校中青一班“重慶統籌城鄉發展研究”社會調研課題組一行8人深入重慶，在重慶市委組織部和市委黨校的大力支持下，先後考察了兩江新區、沙坪壩區、渝北區、南川區等區縣，實地調研了民心佳園公租房、西永微電園、大學城、南川新農村建設居民點等21個項目，通過召開座談會、拜訪部門、走訪農户、實地調查、查閲資料、專家座談、深入街道社區進村入户訪談等多種方式，對重慶市正在實施的統籌城鄉户籍制度改革進行了深入的調查研究。
一、重慶統籌城鄉户籍制度改革試驗的背景
（一）探索統籌城鄉改革發展道路既是中央交給重慶的光榮使命，也是基於重慶市情的必然選擇。重慶是我國中西部地區唯一的直轄市，幅員8.24萬平方公里，人口3235萬。直轄以來，重慶在黨中央、國務院的正確領導和關心支持下，經濟社會發展取得重要成就，2012年人均gdp超過4000美元，已經站在新的歷史起點上。但重慶也是中國的一個縮影，大城市、大農村、大庫區、大山區和民族地區並存，城鄉二元結構矛盾突出，如果探索出一條城鄉統籌的發展新路，對推進西部地區統籌城鄉發展將具有重要的意義。XX年3月，xx對重慶作出“314”總體部署，要求重慶加快建成城鄉統籌發展的直轄市。同年6月，國家批准重慶設立全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區。2012年1月，國務院出台了《關於推進重慶市統籌城鄉改革和發展的若干意見》（國發〔2012〕3號），重慶統籌城鄉改革試驗總體方案也隨之獲批。根據總體方案，重慶圍繞“一圈兩翼”區域協調發展、發展勞務經濟、土地集約利用三條主線進行改革試驗，取得了初步成效。今年重慶在市域範圍內全面啟動户籍制度改革，旨在推動統籌城鄉發展實現制度性突破。
（二）城鄉二元分割的户籍制度是統籌城鄉發展最大的體制障礙。從1958年新中國建立户籍制度以來，我國城鄉居民就步入了一個漫長的二元分割體制。典型的表現是產生了農民工這個特殊羣體，體現在全國户籍人口城鎮化率和常住人口城鎮化率的巨大差距上，20多年前相差僅兩三個百分點，現在擴大到20多個百分點。重慶也大體如此，户籍人口城鎮化率由直轄初的26%提高到29%，而常住人口城鎮化率由28%提高到52%，差距由3個百分點擴大到23個百分點。長期以來，我國城市户口附着就業、住房、養老、醫療、教育等公共服務，農村户口則附着宅基地、承包地和林地等權益保障，二者分割不能互換流動，這樣的户籍制度不僅制約了工業化、城鎮化和農業現代化的發展，也制約了農民工在城裏享受公平合理的同工同酬同權的待遇，改革現行户籍制度已成為上下迫切的呼聲。黨的xx屆三中全會決定提出，“推進户籍制度改革，放寬中小城市落户條件，使在城鎮穩定就業和居住的農民有序轉變為城鎮居民。”xx在去年中央經濟工作會議上要求：“要把解決符合條件的農業轉移人口逐步在城鎮就業和落户作為推進城鎮化的重要任務。要放寬中小城市和城鎮户籍限制，積極推進保障性住房制度改革，吸納有條件的農民工特別是新生代農民工轉化為城鎮居民。”xx總理在今年《政府工作報告》中強調：“推進户籍制度改革，放寬中小城市和小城鎮落户條件。有計劃有步驟地解決好農民工在城鎮的就業和生活問題，逐步實現農民工在勞動報酬、子女就學、公共衞生、住房租賃以及社會保障方面與城鎮居民享有同等待遇。”回良玉副總理在今年聽取重慶户籍制度改革工作彙報後指出：“户籍制度不破解，國家的經濟社會發展早晚要吃虧，甚至事關國家的穩定。當前，我們倡導公平正義、民生至上，這不應該只是喊在嘴裏，更應該體現在行動上，涉及到具體問題，不解決户籍問題就很難談公平。”中央領導同志對户籍制度改革的明確指示，為實施户籍制度改革指明瞭方向。因此，重慶決定以户籍制度改革為突破口，打一場統籌城鄉發展的“攻堅戰”。
（三）龐大的農民工羣體強烈呼喚改革户籍制度。城鎮化的本質是農民變市民、減少農民的過程。據調查，全國農民工已達2.5億之多，重慶也有850萬農民工，約佔總人口的四分之一。他們的共同狀況是由於二元户籍制度的制約，“就業在城市、户籍在農村，勞力在城市、家屬在農村，建設在城市、保障在農村，”雖為城市發展做貢獻卻沒能享有與城裏人平等的待遇，雖已進城務工實現職業轉換，但沒有實現農民工向市民的身份轉變，這些都有失社會公平。“職業和身份的割裂把農民工擱置在城鎮化的田埂上”，使城鎮化處於一種僵持狀態。尤其是農民工的新生代，他們生長在城市，生活讀書在城市，不瞭解農村，不會幹農活，不把他們納入城市範疇勢必招致很多的社會問題。為此各地在户籍制度方面都做過一些嘗試，但有的雖然取消了農業、非農業兩種户口，卻沒有在農民工權益和福利制度上實現實質性改變。同時，農民工城鄉兩棲的生活，不僅導致城鄉兩頭大量的土地、房屋等資源閒置浪費，而且每年上億農民工城鄉之間的大遷徙，也帶來了巨大的社會成本，還為交通運輸、社會管理、安全服務等帶來巨大壓力。據調查，在重慶市內就業的450萬農民工中，工齡在5年以上的有170萬人，90%以上居住在單位集體宿舍或承租他人私房，有80多萬人參加了社會保險，相當部分農民工羣體已經具備在城裏長期穩定生產生活的條件，成為了事實上的“城裏人”，他們普遍具有強烈的入城落户願望。改革户籍制度，是順應農民工安居樂業的要求、加快農民工市民化進程、推進城鎮化建設的必然要求，是體現社會公平、激發城市活力的有效途徑，有利於提高長期在城市就業和居住農民工的歸屬感和認同感，促進社會和諧。
（四）直轄十年的發展為重慶推進户籍制度改革奠定了基礎。直轄以來，重慶固定資產投資增長了近10倍，財政收入增長了7.7倍，gdp總量翻了兩番，經濟社會各方面取得突飛猛進的發展，為實現城鄉統籌發展奠定了必要基礎。近年來，通過實施暢通重慶、森林重慶、健康重慶、平安重慶和宜居重慶“五個重慶”建設，促進全市城鄉基礎設施和公共服務均衡化發展，為今天的户籍制度改革創造了軟硬件條件。同時創新一系列措施，2012年底重慶建立了全國唯一的農村土地交易所，使農村閒置的土地能夠通過“地票”的形式交易盤活；國家批准重慶設立兩江新區，2個保税區和3個國家級經濟技術開發區，重慶加快建設40特色工業園區，在進一步做強做大汽摩產業、能源化工、裝備製造、資源加工等支柱產業的同時，成功引入惠普、思科、富士康等it製造企業和大力發展新興產業，為重慶新增了數百萬個就業崗位；2012年在全市推行城鄉居民養老保險試點；2012年重慶啟動五年大規模建設4000萬平方米公租房計劃；近年來堅持財政一般預算收入的50%以上用於民生的投入，每年對教育的投入資金相當於本地gdp的4%等。這些都為進行統籌城鄉户籍制度改革奠定了比較紮實的基礎。
（五）户籍制度改革是解決“三農”問題的迫切要求和根本途徑。重慶XX多萬農村人口、3000萬畝耕地，人多地少、產業化程度低，是農民增收致富難的最主要原因。國內外普遍的規律是通過減少農民，發展規模經營，提高勞動生產率，富裕農民。如果能讓農民工進城落户，留在農村的農民的人均耕地面積和資源佔有量就會增加，加快農業集約化和產業化才有可能，才能提高農村人均產出水平和農民收入。農民工轉户入城，還有利於盤活其在農村的承包地、林地、宅基地等資源，促進城鄉資源要素一體化流動，解決部分改革成本，也為新農村建設籌集資金和騰出空間。計劃經濟時代形成的“剪刀差”，不僅表現為城鄉基礎設施、公共服務、社會保障的二元分割，也表現為城鄉資源要素的不能互換流動，最突出的是城鄉建設用地。按照世界城市發展規律，城鎮化過程中農用地面積不是減少而是增加，因為農民進城後，其分散的農村建設用地可復墾為耕地、林地或生態用地等。但我國的現實卻與這個規律相悖。究其原因，根本在於農民工用地“兩頭佔”，既佔用城市人平100平方米建設用地，又佔用農村人平250平方米宅基地。如果能實現城鄉建設用地增減掛鈎，將全國2億多農民工的宅基地復墾為耕地，就可淨增耕地3萬平方公里，守住18億畝耕地的壓力自然迎刃而解。改革户籍制度，實現城鄉資源“一頭佔”，既是按經濟規律辦事，也節約了寶貴的資源，真正落實中央關於保護耕地、富裕農民的一系列決策部署。
重慶實施統籌城鄉户籍制度改革，既是貫徹黨的xx屆三中全會精神和中央部署的具體舉措，也是切合重慶實際深思熟慮的科學決策，既順應了廣大農民特別是農民工變市民的新期待，又是跳出“三農”破解“三農”問題促進城鄉共同發展的新舉措。體制機制的改革往往是最難的，重慶選擇户籍制度改革為突破口實現城鄉統籌發展的突圍，是從實際出發充分調研科學論證後的理性決策。通過户籍制度改革，逐步建立起符合科學發展觀要求的能夠消除城鄉差別、實現城鄉統籌發展、改善民計民生的體制與機制，逐漸縮小城鄉差距，最終實現城鄉一體化。因此，這項改革順應民心、順應發展、順勢而為，得到了上下的支持擁護
二、重慶户籍制度改革的總體思路和政策設計
户籍制度改革是龐大而複雜的系統工程，涉及到附加在户籍上的土地、就業、住房、保障、教育、醫療等權益調整，牽一髮而動全身。重慶的户籍制度改革從醖釀、調研到政策出台，歷時兩年多的準備，先後組織赴7個省市考察，對全市的農民工情況進行拉網式調查，3次召開市長辦公會、2次市委常委會進行專題研究，最終形成了《重慶市統籌城鄉户籍制度改革意見》和《社會保障實施辦法》、《農村土地退出與利用辦法》、《農村居民轉户實施辦法》等“1+3”文件和10項配套政策，構建了一套周密而完善的政策體系，並向xx總理、xx、回良玉副總理作了專題彙報，得到了黨中央、國務院的堅強領導和大力支持。
（一）科學規劃，堅持“三分”的總體思路
在改革進度上分步驟推進。户籍制度改革涉及面廣，涉及對象多，沒有現成模式可循，重慶市確定了分階段分步驟積極穩妥有序推進的原則，具體“分兩步走”：
第一步，2012年-2012年，優先轉户農民工及其新生代等重點羣體約330萬人，全市户籍人口城鎮化率由目前的29%提高到37%。
第二步，2012-2020年，通過系統的制度設計，暢通城鄉户籍轉化通道，預計每年轉户80萬-90萬人，即每年把新增符合條件的農民工60萬-70萬人，加上20萬大中專學生，及時轉户，累計再轉户700萬人，到2020年城鎮户籍人口達到XX萬人，户籍人口城鎮化率提高到60%以上，與常住人口城鎮化率的差距縮小到10個百分點左右。通過改革，全市逐步形成自由互轉、權益一致、城鄉一體的户籍制度體系。
在改革對象上分羣體實施。以農民工為主體，兼顧解決特殊需求羣體和歷史遺留問題，今明兩年優先轉户三類七種重點羣體。首先是農民工及新生代，這部分羣體最具條件要求也最強烈，是轉户的主體。包括在城鎮有穩定收入和固定住所的農民工及其家屬，他們長期在城市打工，已成為城市建設發展不可或缺的產業工人，在城市的就業、住房、社會保障等已有較好基礎，已基本具備在城市生活的條件。重慶這部分農民工約170萬人，按1∶1.3測算其家庭成員，攜家帶口會有大約220多萬人。第二個重點是農村籍大中專學生。農民工新生代的孩子，許多在農村土地第二輪承包時還沒出生，也沒有農村承包地。按現行制度，農村孩子讀大學能轉户，但讀中專、技校不能，他們畢業後在城市沒有固定工作就無法獲得城市户口，目前這部分人羣有66.7萬人。第三個重點是歷史遺留户籍問題人羣，包括已用地未轉非、大中型水利水電工程失地未轉非、城中村居民、農村退役士兵、農村五保對象在內的有44萬人。解決好這幾類羣體的户籍問題，既順應民意，又全面解決了因城市化工業化用地產生的户籍遺留問題，有利於社會穩定，可謂一舉多得。
在條件設置上分區域佈局。按照寬嚴有度、分級承接原則，區別不同情況分三個層級進行轉户，即適度放寬主城，進一步放開區縣城，全面放開鄉鎮，促進人口在主城區、區縣城、小城鎮三級城鎮體系合理分佈。比如，規定本市籍農村居民具備在主城區務工經商5年以上、或購買了商品房、或投資興辦實業三年累計納税10萬元及一年納税5萬元以上的條件，本人及其配偶和其共同居住的子女、父母可申請落户主城區。本市籍農村居民具備在遠郊區縣城務工經商三年以上、或購買了商品房、或投資辦實業三年累計納税5萬元及一年納税2萬元以上的條件，本人及配偶和其共同居住的子女、父母可申請入户區縣城。全面放開鄉鎮的落户，允許本市籍農村居民就地轉為城鎮居民。預計到2020年全市城鎮户籍人口超過XX萬人，其中主城區1000萬人、31個遠郊區縣城600多萬人、六七百個小城鎮300多萬人，使户籍轉移呈梯次漸進分佈，形成合理的城鎮人口區域佈局，避免農村居民“一窩蜂”湧入主城，造成新的“城市病”。從目前轉户進城的12.6萬户、59.5萬人口入户分佈來看，轉入主城九區佔19.5%，轉入遠郊區縣城佔25.3%，轉入鄉鎮佔55.2%，主城、區縣城、鄉鎮三級基本呈2：3：5分佈。在重慶南川區已辦理的農村居民轉户14310人中，轉户到南川城區5726人、在鄉鎮8584人，與規劃的轉户准入條件和佈局基本一致。
（二）統籌兼顧，構建“335”政策保障。
重慶户籍制度改革着力於把關農民轉户進城的“出口端”和“入口端”，制定了土地、社保、教育、醫療、住房等一系列政策，概括起來就是“335”政策體系，切實保障轉户羣體的權益。
3年過渡政策。在“出口端”，轉户進城農民在農村的土地承包經營權、宅基地和農房使用權3大權益給予3年過渡期，按照依法、自願、有償原則，農民既可全部退出宅基地和承包地，也可部分退出，既可保留收益權和經營權，也可保留收益權，流轉經營權，使農村宅基地、農房和承包地像城市土地及住房有價值、可抵押一樣，權益實行有償退出，這有利於農民轉户進城後的生存發展，也有利於農村土地集約化經營，防止損害農民利益。宅基地退出分為兩類：一類是城郊結合部，由於級差地租清楚，實行農村建設用地整體轉化為城市建設用地的方式；二類是邊遠山區，通過“地票”交易，既讓農村建設用地實現市場價值，又實現城鄉建設用地增減掛鈎。對於承包地，按土地流轉或持股方式，一次性或長期流轉給龍頭企業、專業合作組織、經營大户，進行規模經營。3年過渡期作為一種彈性機制，3年過渡期後，轉户農民還可選擇是否繼續保留其宅基地和承包地。
3項保留政策。一是保留林地使用權，轉户居民可自由選擇流轉或自主經營；二是轉户後5年內繼續執行原户籍地計劃生育政策，享受農村計生獎勵扶助政策；三是保留農村各項補貼，在退出承包地之前繼續保留種糧直補等惠農政策，避免農村居民因轉户而急轉身或“裸身進城”。
5項納入政策。在“入口端”，户籍制度改革不是簡單地變更户口登記，而是制定了一系列政策措施和經費投入辦法，確保農民轉户成為市民後的就業、住房、養老、醫療、教育五項保障一步到位，與城鎮居民同等享有“老有所養、學有所教、勞有所得、住有所居、病有所醫”的待遇。
重慶户籍改革的總體思路和政策體系，以“人”為中心進行科學規劃、系統設計，把選擇權交給農民，以彈性政策讓他們自主選擇，是一種人性化、彈性化的改革機制，以有效防範改革風險的漸進方式，從以人為本的角度統籌兼顧，一方面充分考慮給予轉户羣體城鄉生產生活轉換的適應期和過渡期，讓他們通過比較自主選擇，另一方面一步到位給予農民工公平的城市待遇，保證了改革的積極穩妥有序推進，充分體現了全面協調可持續的科學發展理念。
三、創新路徑突破户籍改革的關鍵性問題
重慶的户籍制度改革能如此迅速推開，關鍵在於緊緊抓住城市和農村兩端，用創新的路徑、完善的政策體系和嚴密的操作程序，真正解決了土地、住房、就業、社保、農村發展等關鍵性問題，最大限度地維護和保障羣眾的利益。
（一）破解土地難題
農民工進城後，一方面農村土地閒置，另一方面需增加城市建設用地，導致城市“地荒”和農村土地“撂荒”的矛盾現象。農民轉户進城後，城鎮建設用地指標從何而來？農村的宅基地、承包地怎麼辦？重慶探索建立了“地票”交易、承包地經營權流轉等機制，實現城鄉土地有序流轉和集約利用，破解土地難題
明確“三權”。把明確農村承包地、林地和宅基地產權作為基礎和前提，使農村承包地、林地、宅基地的使用權能在銀行質押、抵押貸款，能實現有序流轉和有償退出，使農民的權益從源頭上得到保障。
流轉土地林地。主要分兩種情況：一是轉户後保留經營權。根據重慶市農村土地流轉的政策法規，依託縣、鄉、村三級土地流轉服務機構，制定流轉指導價，引導和規範農民及農村集體經濟組織在“依法、有償、自願”前提下流轉土地。南川大有鎮農民王明秀一家3口在今年10月轉為城鎮居民後，將承包的7畝坡耕地委託給集體進行流轉，每年可以得到2800元土地流轉收益。二是轉户後自願退出承包地的轉户居民，按土地流轉指導價格及第二輪土地承包期剩餘年限給予退地補償，由農村集體經濟組織負責，將收回耕地以農業大户承包、引進業主承包等方式籌集和發放農村耕地退出補償金。重慶市南川區結合轄區鄉鎮、街道地理位置、土地狀況及產出條件，分為三大類區制定了100-600元/畝的承包地流轉指導價，以市場化方式引導土地合理流轉，已流轉土地近20萬畝。
公開交易“地票”。2012年，重慶成立了農村土地交易所，專門對城鄉建設用地資源進行配置。就是把農村騰出的宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和公益事業建設用地等復墾為耕地，經土地管理部門嚴格驗收後產生的建設用地指標，按照依法、自願、有償，公開的原則，以“地票”的形式在重慶農村土地交易所公開拍賣，耕地留在農村，建設用地指標通過“地票”交易流動。公開拍賣後的收益扣除土地整治成本，85%補償農民，15%收益歸集體組織。在重慶市南川區，對城市規劃區範圍外農民自願退出的房屋、宅基地及其附屬設施用地，由區土地整治中心負責籌集補償金和購房補助先予補償，然後組織復墾整治，申報市國土局驗收後取得“地票”。目前，重慶農村土地交易所累計交易“地票”29720畝，成交金額36億元。南川區已復墾整治宅基地及其他建設用地1000餘畝，有1400餘農民獲得補償1.1億元。我們在調研中發現，“地票”交易有三大作用：一是保證耕地總量不減，以“先造地後用地”“先補後佔”代替“先徵後補”，確保耕地面積不減質量不降。二是適應了城鎮化、工業化快速發展的需要。農村退出的建設性用地，復墾為耕地而得到“地票”在交易所拍賣，城鎮建設用地通過“地票”獲得指標去徵地，使城鄉建設用地增減掛鈎動態平衡。三是農村集體建設用地與城市建設用地的遠距離、大範圍置換，利用級差地租提升了農村特別是偏遠地區的土地價值，一般由2萬元/畝變為15萬元/畝，這就幫助農民實現了土地權益收入，為新農村建設提供反哺資金，推動城市反哺農村、發達地區支持落後地區真正通過市場手段得以實現。
（二）破解住房難題
大批農民轉户進城，解決住房問題也是關鍵所在。重慶提出了構建市場供給與政府保障並舉的“雙軌制”住房體系，即占城鎮人口60%-70%的中高收入羣體由市場予以配置，30%-40%的中低收入羣體主要由職工宿舍和公租房保障。
大規模建設公租房。重慶專門成立了公租房管理局，制定了《重慶市公共租賃住房管理辦法》，決定三年建造3000萬平方米、到2015年建設4000萬平方米公租房，保障中低收入人羣住有所居，今年已有民心佳園等1200萬平方米開建，明年一季度即可入住。按人均15平方米計算，可解決200萬人的居住問題。在公租房配置的制度設計上，主要針對“3+1”四類人羣，即人均住房面積低於13平方米的低收入原住民、大中專畢業生或外地來渝工作的技能型人才、進城農民工以及歷年獲市級以上榮譽稱號的人羣。從收入條件來説，凡個人月收入XX元以下、夫妻雙方月收入3000元以下的羣體，不管户籍是否在重慶都可申請。租住五年後，有些家庭若需購置，也可按相當於經濟適用房的價格買入；如果住户想賣掉，只能由公租房管理部門在當時成本價基礎上適當考慮升值因素回購。在公租房區域佈局上，採取在大型人口聚集區內佈局，並與商品房“混建”的方式，保證公租房共享基礎設施和公共服務，保證公租房住户與整個城市社會有機融合，避免產生新的“貧民窟”和人為造成社會割裂。此外，對轉户進城且符合條件的低收入農民工，還可以申請租金更低的廉租房，從而保障其住房需求。同時，重慶制定政策，鼓勵購買普通商品房或二手房、興建工業園區職工宿舍、民工公寓等途徑，解決住房問題。
多措並舉調控商品房。重慶市堅持“低端有保障、中端有市場、高端有約束”的調控思路，促進房地產市場穩定健康發展，得到了xx總理的首肯。“低端有保障”，就是通過税收、土地出讓金、城市建設配套費、開發商利潤“四個沒有”，保證公租房供給足、租金低。“中端有市場”，就是讓中等收入家庭6-7年收入可買一套普通商品房。“高端有約束”，就是針對別墅等3類高端房徵收特別房產税。
（三）破解就業難題
重慶在制定户籍制度改革政策時，將是否已實現穩定就業作為農民工轉户進城的前提，規定在主城務工經商5年以上、在區縣務工經商3年以上的農民工才能轉户進城。這類農民工在城市已經生活多年，工作相對穩定，轉户進城後不會產生就業壓力。為確保農民轉户進城後充分、穩定就業，重慶還建立了“三位一體”就業服務體系。
增加就業崗位。在未來12年，通過兩江新區、西永微電園、區縣特色工業園的快速發展，重慶工業銷售值將淨增3萬億元，按照人均創造50-60萬元工業銷售值測算，可提供就業崗位500-600萬人，同時為工業配套的服務崗位按1：1測算，又可新增服務性就業崗位500-600萬人。此外，重慶還在全國率先推出了微型企業系列扶持政策，重點扶持農民工、大中專畢業生等九大類人員以創業帶動就業，按照發展微型企業6萬户、每户帶動15-20人就業計算，可帶動90-120萬人就業。通過產業發展和創業扶持，完全能滿足12年內1000萬轉户居民的就業需求。
強化就業指導。重慶市建立“勞務電子商務平台”，幫助企業與農民工實現信息互通，找到工作。對就業困難人員進行就業援助，開展一對一的幫扶，開發城市管理等等一系列公益性的崗位進行託底安置。
着力就業培訓。轉户居民可以享受免費技能培訓和創業培訓。重慶籌資25億元在全國率先對中職五類學生實行“學費全額資助、生活費包乾補助”政策。為讓農民工有一技之長成為真正意義上的產業工人，重慶市還加強對在崗農民工的培訓，年均培訓約30萬人。
（四）破解社保難題
重慶在農民轉户進城的同時，將“新市民”同步納入城市養老保險、醫療保險、教育統籌的保障範圍，杜絕發生無地、無業、無保障的“三無”現象，努力防範改革風險。
落實養老保障。農民轉户進城後，有3種保險可選擇：一是轉户後在城鎮用人單位工作的，由用人單位為其參加城鎮企業職工基本養老保險，用工企業繳納部分由基本工資的12%上調為與城鎮職工一樣的20%；無用人單位的，可以個人身份參加城鎮企業職工基本養老保險或城鄉居民社會養老保險。二是整户轉户退出宅基地且年滿16週歲以上的人員參加被徵地農轉非人員基本養老保險，並按照退地時的不同年齡確定繳費標準和繳費年限，退地補償金優先用於繳納保險。三是重慶還投入36.7億元建立城鄉居民社會養老保險制度，目前在南川等30個區縣啟動試點，參保比例達到96%以上，明年將覆蓋全市。重慶率先構建起城鄉一體化的社會保障體系，為推進户籍制度改革提供了一個核心保障。
落實醫療保障。XX年，重慶在南川等5個區縣啟動了城鄉居民醫療保險試點，目前已將中國小階段的學生，職業高中、中專、技校學生和少年兒童，以及其他非從業城鎮居民納入保障範圍，實現了城鄉醫療保險同平台、全覆蓋。農民轉户進城後，在企業就業的，由所在單位按規定為轉户居民按城鎮職工標準繳納醫療保險。若沒有用人單位，可以個人身份參加城鎮職工醫療保險。若沒有條件參加城鎮職工醫療保險的轉户居民，也可自願參加城鄉居民合作醫療保險，個人可自願選擇繳費30元或120元，對符合條件的困難居民不用繳費而由政府承擔，當年最高可以報銷9萬元或15萬元的醫藥費。
強化低保救助。農民轉户進城後，因貧、困病、因災致貧的，可按規定申請城市居民最低生活保障，同時可享受與普通市民同等的貧困醫療救助，所有費用由政府買單。以南川區為例，農民若轉户進城享受城市低保240元/月，比農村最低生活保障每月高124元，全部由政府承擔。
（五）破解農業農村發展難題
統籌城鄉發展的重點在農村，難點在農民如何實現增收致富。重慶市以户籍制度改革為推動，以“農户萬元增收工程”為載體，努力縮小城鄉收入差距，推動城鄉統籌發展。
推動農户萬元增收。重慶在“兩翼”實施使有勞動能力的農户三年“户户”增收萬元的“農户萬元增收工程”，鼓勵依託資源大力發展林業和林下經濟。第一，加大資金投入,今年財力投入20億元，銀行貸款30億元，明後年財力投入60億元左右，整合農業、扶貧、林業、國土、移民等資金，集中投入增收工程。第二，推進產加銷、農工商一體化。到2012年，培育200家市級以上龍頭企業，實現銷售值600億元以上；發展農民專業合作社3500個，入社率40%以上；建成100個農產品交易市場，1000個輻射全國的林下產品銷售網點，將林下產品銷往全國各地。第三，實行優惠政策扶持,包括税收減免政策、資金補助政策和繼續執行現有農業補貼政策,實現興林致富奔小康。農民轉户進城，農村人均耕地會增加，其承包地通過土地流轉撬動民間資本進入農村，帶動規模經營，推動農林業與加工業、旅遊業等聯動發展，也會促進提高勞動生產率，增加農民收入。目前，重慶市土地規模集中度達25%，重慶南川生態大觀園規模經營度超過了50%。南川區以發展鄉村旅遊、盤活林業資源、發展規模農業多措並舉助農增收，今年農民人均現金收入增長18%。南川區南平鎮永安村村民緊緊抓住神龍峽景區開園的機遇，大力發展農家樂為旅遊配套，今年實現户均增收萬元以上。我們在南川區大觀鎮調研時，觀溪村的週中文高興地對我們説：“我把土地流轉給澳美集團搞農業開發，不僅每年獲得每畝600元的土地流轉金，在自家門口還可打工掙錢，何樂而不為呢？”
改革農村市場體系。一是改革資本融通體系，市政府出台措施，推動各大銀行特別是重慶本土“三大銀行”先行，在全市開展農村三大產權的抵押貸款，為農村發展輸血。二是改革農村流通體系，發展龍頭企業，建立產加銷一體化的協作體制，發展連鎖商店，建立生豬期貨交易所，培育專業交易市場，讓農產品賣得好、銷得遠，使農民增加收入。三是改革財政資金補助機制，財政三年投入90億元，用於對農民進行直補，完善流通體系，補助龍頭企業、專業合作社和要素市場，為農村發展、農民增收提供充裕的資本支持。
改善農村基礎設施。統籌城鄉發展，城鄉基礎設施必須實現一體化發展。重慶投入300多億元，今年實現鄉鄉通水泥路村村通公路，投入420億元發展水利，全部解決城鄉居民飲水安全，不斷改善城鄉居民的生產生活條件。在户籍制度改革中，對退出土地復墾整治本身也是改善農村設施的舉措。復墾整治形成“地票”交易所得，既增加農民土地權益的收入，又為改善農村基礎設施提供資金支持，加快推進鄉村道路、公共服務中心、巴渝民居建設，推進城鄉統籌發展。
（六）破解改革成本難題
推進户籍制度改革確需付出鉅額成本。對此，重慶進行了審慎的測算和評估，按今明兩年集中轉户338萬人，全部整户轉移、全部退出土地測算，總資金需求約XX億元，其中取得城鎮居民身份1200多億元，解除農村居民身份近800億元。經認真分析，完全可以通過政府有效引導，藉助市場力量，撬動社會各方面分攤改革成本，讓鉅額改革成本“化整為零”。一是養老和醫療保險。轉户前農民工參加農民工養老保險，轉户後參加城鎮企業職工養老保險，企業繳費比例由12%提高到20%，平均每人每年需多繳1000多元；同樣，轉户前農民工參加農民工醫療保險，轉户後參加城鎮職工醫療保險，企業平均每人每年需多繳1000多元，兩項合計需多繳XX元。如果有200萬人就是40億元，繳費十年就是400億元，這筆支出應該由企業承擔。一方面，全市企業每年增加支出40億元，佔万億元工業銷售值的比例不到1%，對企業成本的影響甚微。另一方面，農民工轉為城市居民，成為企業職工後，會極大增強農民工的主人翁意識，為企業創造出遠超過40億元的財富。這個過程中，政府通過制定規則，讓企業合理分攤成本，讓所有的企業、同一企業的所有人共同遵循。二是住房保障。重慶到2012年，全市建成公租房3000萬平方米，需要投入700多億元。重慶地產集團劃撥3萬畝土地相當於注入200億元，每年商品房土地出讓金的5%加上今後將開徵的特別房產税注入100億元左右，通過銀行貸款、信託等方式融資可形成400多億元的資金量。融資400億元一年利息大約20億元，3000萬平方米公租房約60萬套，按每套每年租金6000元計算，每年大約有36億元租金的現金流，不但可對衝掉銀行利息，還可將剩餘部分用作維護等費用,可以實現動態平衡。三是教育。農民工轉户進城後，對其子女上學不再收取擇校費。教育成本增加主要是教育設施生均經費支出，約需20億元，屬於基本公共服務，由政府支出。四是就業保障。農民工轉為城市居民後，納入城鎮就業服務和保障體系，分類開展教育和就業培訓，給予創業扶持，需要政府投入10億元左右。經仔細算賬，這次户籍制度改革XX億元成本中，需要政府直接支出100多億元，包括解決40多萬已用地未轉非等歷史遺留問題以及為隨青壯年農民工入遷的老年人支付養老保險待遇等。因此，預計這次户籍制度改革需財政啟動資金100億元左右，對財政收入已達1000多億元的重慶而言，通過努力有把握實現目標。
重慶緊緊抓住城市和農村兩端，把農民轉户、就業、住房、保障、增收同步考慮，把加快城鎮化、工業化和農業現代化以及新農村建設統籌謀劃，把社會體制改革與市場機制創新緊密結合，突破解決了農民變市民的關鍵問題，贏得了各方的支持。
四、重慶統籌城鄉户籍制度改革的意義與啟示
（一）重慶户籍制度改革的實踐意義
探索了一條解決“三農”問題的現實路徑。重慶將户籍改革與打破二元社會結構同時納入城鎮化過程，通過放開城鎮户口、減少農業人口，變農民工城鄉資源“兩頭佔”為“一頭佔”，運用市場機制，推動農業規模化經營，最終實現農村人均資源和經濟收益成倍增加；通過勞動力在城鄉之間的自主選擇和流動，打破城鄉户籍分割壁壘，改變社會二元結構，促進農業由非市場模式向市場模式的轉變，最終建立起符合科學發展觀要求的能夠消除城鄉差別的體制與機制。
探索了一條解決農民工問題的根本路徑。重慶户籍制度改革，以農民工市民化為主線，建立統籌城鄉動態開放的户籍制度，實現了農民工變產業工人與城市人的職業與身份的雙重轉變，為工業化和農業現代化緩解了城市“民工荒”和農村“勞動力過剩”的雙重束縛，極大地解放了勞動生產力。
探索了一條盤活城鄉土地資源的可行路徑。户籍改革與土地制度密切相關。重慶户籍改革將二者統籌考慮，通過統一、開放、競爭、有序的土地交易市場，讓農村建設用地與城市建設用地一體流動增減掛鈎，解決了城鎮化用地“地荒”與農村耕地“撂荒”的雙重矛盾，極大地解放了土地生產力，其釋放出的巨大的活力，必將推動城鄉一體化健康發展。
“户籍改革一小步，社會前進一大步”。重慶的户籍改革，是統籌城鄉社會發展的破冰之舉，是解決農民工問題的根本之舉，是關懷民生、拉動內需的智慧之舉，是科學發展、和諧發展的創新之舉，充分體現了重慶市委市政府突破統籌城鄉發展制度障礙的膽略和魄力。
（二）重慶户籍制度改革的主要啟示
堅持以民生為導向是統籌城鄉户籍制度改革的正確方向。城鄉一體化的核心是“人”的一體化。重慶户籍制度改革的出發點和落腳點，就是解決人的公平待遇和可持續發展問題，是為了讓人們生活更美好，因此，整個改革設計始終堅持以人為本的科學發展觀，不僅追求發展方式的轉變，也解決好發展型民生。在改革體系的設計上，不管5項納入還是3年過渡、3項保留，都是以維護人的權益、保障人的發展為重點，將長期在城市生產生活的農民工變市民，納入城市社會保障管轄範圍，投入真金白銀讓農民順利實現城鄉轉換。重慶市委為此還專門召開全會，安排落實公租房建設、農户萬元增收工程、農村養老保險、農村留守兒童關愛計劃、發展微型企業等十件民生大事，總投入達3000多億元。在投入上，創新公共財政投入制度，堅持民生財政兩個“不動搖”，使市、區縣兩級財政從“保運轉”向“保民生”轉變，以政府投入牽引市場力量參與改革。重慶的户籍改革充分體現了以民生為導向的發展道路，解答瞭如何發展、靠誰發展、發展成果由誰共享的問題，符合“十二五”規劃建議關於“堅持把保障和改善民生作為加快轉變經濟發展方式的根本出發點和落腳點”的要求，從體制機制上確立了民生導向的統籌發展之路，為推進城鎮化健康發展、實現城鄉全面小康提供保障。
堅持統籌兼顧是統籌城鄉户籍制度改革的重要方法。重慶户籍改革打破“就户籍改户籍”模式，統籌兼顧城鄉、區域、經濟社會、發展與穩定、人與自然的關係。如在具體對象上，兼顧農民工與其他羣體，在關鍵環節上，兼顧“出口”與“入口”，在推動發展上，兼顧城鎮化工業化和農業現代化，在方法上，兼顧當前與長遠，對政策進行系統化設計，制定了“1+3+10”（《統籌城鄉户籍制度改革意見》和農村土地退出和利用、户口遷移、社會保障三個核心辦法，配套設計了土地、社保、教育、衞生等10個方面）的政策，形成了配套的制度體系，以實現城鄉制度之間的有效銜接，保證農民轉户的平穩過渡。在制度體系設計中，堅持通盤考慮，突出綜合配套，從土地、住房到保險等，制度嚴密，環環相扣。在工作推進上，各區縣政府作為實施户籍改革的大平台，農民工的就業單位為主要載體，大中專學校也是重要載體，基層派出所是操作載體，全面暢通轉户渠道，最終形成政府主導、農民工滿意的局面。
堅持以農民特別是農民工為主體是推進統籌城鄉户籍改革的動力。重慶的户籍改革試驗，以農民自願為前提，以農民工為主體，充分尊重農民選擇，堅持自願、有償原則，把權利交給農民，是一場將已經在城市具有就業競爭能力的農民工轉為城鎮居民，充分調動和發揮農民羣眾的積極性、主動性和創造性的實踐。同時繼續加大力度培訓新生代農民工，進一步涵養農民工，使農民轉為市民的城鎮化過程，變為他們不斷提升和獲得城市生活與競爭能力的過程，有效地防止城鎮化過程中出現新的社會問題，促進了改革順利推進。重慶市委市政府把轉户農民利益擺在第一位，在推進户籍制度改革過程中，堅決防止損害農民利益，防止農民流離失所，防止出現城市貧民窟現象，確保農民帶着尊嚴進城，帶着財富進城。對自願退出宅基地使用權及農房的農民，可立即由此獲得一定的經濟補償及購房補助，顯化其資產和權益價值，增加轉户居民的財產性收入，特別是讓一些邊遠地區的農民退出土地後有經濟能力支撐社會保障，獲得和近郊城鎮徵地相近的收益。在設計户籍改革政策和推進過程中，充分尊重農民轉户意願，依法辦理，有償退地，完善社會保障，確保農村居民進城後，生活得到保障，實際生活水平不斷提高。在整個制度設計上，重慶市始終堅持以農民為主體，站在農民的角度考慮，真正激發了農民羣眾的轉户熱情，促進了轉户工作順利推進。
（四）堅持依法運用市場槓桿是重慶統籌城鄉户籍制度改革的關鍵。
重慶的改革試驗在堅持“分蛋糕”的公平機制的同時，始終注重“做蛋糕”的效率機制。在户籍制度改革過程中，堅持市場經濟的基本原則——要素的自由流動，在自由流動中實現更大範圍的人力資源、土地資源的優化配置。堅持運用市場槓桿建立城鄉平等的要素交換關係，對農民相關使用權進行價值量化，讓轉户農民受益。堅持調動市場主體的積極性共同分擔改革成本，比如，市場主體參與地票交易、參與農村土地流轉、參與農村土地規模經營，為企業職工繳納養老保險、醫療保險等等，以政府投入牽引市場力量跟進，發揮“四兩撥千斤”的作用，充分調動市場主體的積極性，確保統籌城鄉户籍改革可持續推進。
五、對推進重慶户籍制度改革的幾點建議
當前，我國開始進入城市化加速發展時期，能否形成城鄉協調發展的格局關係發展全局。黨的“十二五”規劃的建議指出：“要把符合落户條件的農業轉移人口逐步轉為城鎮居民作為推進城鎮化的重要任務。注重在制度上解決好農民工權益保護問題。”從城鄉分割的二元結構向現代社會經濟結構轉變，是今後幾十年中國社會經濟發展的基本走向。作為完善社會主義市場經濟體制的一項主要任務，改變城鄉二元結構的根本途徑，就是在繼續推進工業化和城市化的過程中，下決心改革户籍制度。重慶探索統籌城鄉户籍制度改革試驗，是對現行户籍制度的重大創新和突破，將帶來社會結構的大變革、城鄉生產力的大解放，是涉及經濟社會和市民的全方位、多領域的長遠系統工程，對於轉變發展方式、縮小城鄉發展差距、推進農業現代化和加快城鎮化建設，保障和改善民生、擴大內需等都有十分重要的實踐意義。為此，課題組建議：
（一）進一步完善政策把改革風險降到最低。
改革試驗是一個不斷創新、完善、提升的過程，不可能一蹴而就。重慶在啟動户籍制度改革之初，作了大量深入的調查研究，進行了反覆細緻的論證，出台了一系列政策措施，但政策的嚴密性還有待實踐作進一步檢驗，許多未考慮到的因素還需要在實踐中進一步補充完善，力求將改革風險降到最低，多造福祉、少留遺憾。要根據改革進程，在財政補助、社會保障、城鄉管理、基礎設施建設等方面細化完善配套政策，不斷解決改革中的新情況新問題。重慶目前的户籍改革主要針對市內就業的農民工，對在市外就業的農民工和市外來渝就業的農民工的户籍改革，需要從更高層面適時研究制定政策，促進户籍制度改革在更大區域實現突破。
（二）進一步改革公共財政體制為改革提供支撐
改革需要成本。要將需要政府支出的改革成本納入公共財政預算，保障改革穩步推進。由於重慶地處西部欠發達地區，過去在基礎設施和基本保障方面投入欠賬較大，地方政府要在短時間內彌補幾十年來形成的“剪刀差”，實力有限，建議中央財政在西部大開發中繼續加大對重慶的扶持力度，支持其闖出一條統籌城鄉發展的新路。
（三）進一步為改革營造寬容的環境
户籍制度改革是一項牽一髮而動全身的複雜系統工程，重慶雖剛起步，贏得了羣眾支持，得到了中央首肯，引起了媒體的高度關注。但在具體操作過程中，需更加註重加大宣傳引導力度，新聞媒體和社會各界要以更加寬廣的包容心，多做正面宣傳，共同營造支持改革、鼓勵創新的良好氛圍。
調研組成員：白阿瑩、朱思澤、肖仲凱、李萬疆、李利、徐佔斌、鄔小蕙、譚家玲、汪彥
執筆人：譚家玲