加拿大存款保險制度
作為一國金融體系安全網的重要組成部分，存款保險制度建設一直是我國金融體制改革中一項重大的理論和實踐課題。從20世紀80年代末的理論爭鳴開始，我國就在探索構建適合中國國情的存款保險制度的現實性和可行性，而9月中旬央行舉辦的“存款保險國際論壇”對這一問題的討論推向了白熱化。為此，本報特邀請了在存款保險領域擁有資深經驗的加拿大存款保險公司(CDIC)董事會主席R.N.羅伯遜先生，請他來談一談加拿大建設存款保險制度的經驗，以茲借鑑。
主持人：您在CDIC工作已經近20年了，其間見證了加拿大存款保險制度的種種變革，您能不能就此向我們做一個簡單的介紹呢?
羅伯遜：我想從CDIC的轉型上來談一談加拿大存款保險制度的變革。在設立之初，CDIC只是一個簡單的“付款機器”。然而，這一制度安排並未帶來加拿大金融體系的穩定。1982年至1992年，加拿大爆發了銀行倒閉風潮，使CDIC蒙受了巨大的損失，繼而引發了對改進加拿大存款保險體系的事後調查分析和研究。多方研究的結論是：一方面必須加強監管，改變金融監管體系失靈的狀況;另一方面，由於CDIC單純“付款機器”的法定權利不盡如人意，也必須對其進行重新定位，應該賦予其更多的職責和更大的權力。
這一制度設計是成功的，CDIC在此後20年間的成功就是最好的證明。CDIC的損失率被大幅降低了，它不僅償還了全部債務並且將由於以前倒閉風潮所產生的損失也全部化解了，同時它向金融機構收取的保費也降至了成立以來的最低水平。
主持人：您剛才提到CDIC是一家“風險最小化”類型的存款保險機構，對此您能不能加以更詳細地説明?
羅伯遜：從目前各國的實際情況來看，現有的存款保險機構主要可以分為三類：“付款機”類型、“成本最小體系”類型和“風險最小化”類型。
第一類存款保險機構的職責是：在吸收存款機構倒閉和關閉之後，對所承保的存款進行償付。在吸收存款機構倒閉和關閉之前，存款保險機構無權或僅有十分有限的權力對其進行干預和監管。
第二類存款保險機構的設立原則是：一旦吸收存款機構倒閉，應該使因其倒閉所造成的成本和損失最小化。因此，這類存款保險機構擁有較為廣泛的權利，儘管它可能無權關閉某家吸收存款機構或在其被關閉之前干預其事務，但在吸收存款機構倒閉之前，它卻有權參與並瞭解與其有關的全面信息，以便當其倒閉不可避免時，存款保險機構能夠設計出將吸收存款機構的資產價值最大化和負債最小化的方案並付諸實施。
第三類存款保險機構的設立原則是：將存款保險機構本身所面臨的損失風險或損失程度降到最低。因此，存款保險機構為了實現風險最小化，必須得到風險最小化授權，即被授以履行該職責的權利，使其能夠對其所承保的吸收存款機構所面臨的風險進行評價和監測，並且在適當的情況下，還可以在該機構倒閉前採取行動，對其進行接管或使其關閉。
我們認為，CDIC成功的關鍵就在於從第一種類型轉向第三種類型，因為一個強有力的風險最小化授權能夠有效地激勵整個存款保險體系節約大量資金，從而提高金融監管的整體效率。
主持人：加拿大現行的存款保險制度在實行過程中有沒有遇到困難?
羅伯遜：風險最小化的制度安排在實際運行中當然也存在問題。一方面，是存款保險機構與監管機構的合作與協調問題。由於存款保險機構重點關注其承保的吸收存款機構的風險。相比較而言，除了保護存款人利益，監管機構的職責還包括根據公共政策目標、政府的優先發展戰略以及其他參與者的利益普遍保護或發展整個金融體系。顯然，二者的目標之間有時會發生衝突，這就要求在存款保險機構、監管機構和其他安全網參與者之間建立有效的信息共享和協調機制。為了在CDIC與監管機構的目標之間找到一個平衡點，我們也採取了一系列措施，包括在CDIC董事會中為其他監管機構和安全網參與者的主要負責人設立席位、組織多方負責人蔘加的高層論壇、簽署戰略性聯盟約定以及聯合簽發“干預指南”等。另一方面監管機構和存款保險機構之間的職責重合和監管真空問題。我們認為，金融體系中的某些方面存在產生低效的職責重複現象，這將會導致不必要的高成本。因此，為了提高金融監管的整體效率，我們在保留CDIC的主要授權、職責和責任的同時，廢除了那些與監管部門的公司治理指導有所重複的穩健經營和財務操作標準。
主持人：您認為加拿大存款保險制度有哪些成功的經驗?
羅伯遜：正如我在前面所説的，我們在存款保險制度建設的過程中有得也有失，我們的經驗用一句話來概括就是：在“有限保護”的原則下，當一個風險最小化存款保險機構擁有適當的獨立性、權力和資源來履行其職責時，它在保護存款人和對於倒閉有關的成本最小化時才能非常有效率。
首先，我必須強調，對存款保護必須遵循“有限保護”的原則，並由一個信譽良好的獨立存款保險機構來提供保險，這是存款保險制度有效運行的前提。其次，存款保險機構的風險最小化授權和一定的獨立性是存款保險制度取得成功的必要保證。存款保險機構在經營上的獨立性與風險最小化授權是同等重要的。此外，責任感、透明度和誠信也是一個良好的監管治理體系的重要基礎。一個風險最小化類型的存款保險機構應以透明的方式進行管理並對其利益相關者負責，它應該是整個金融安全體系中的一個值得信賴的和可合作的部分，並能得到其履行職責所需的全部信息。
主持人：您對中國的存款保險制度建設有何建議?
羅伯遜：我認為，有一點應該得到各國的廣泛認識，即一個國家為了提高金融體系的穩定性，應該從三個方面構建自身的金融安全網絡：首先，它必須有較完善的監管和監管體系;其次，它必須有一個在吸收存款機構早於短期流動性困難時能夠提供救助的中央銀行或其他資金來源;最後，它必須設立存款保護，這會讓公眾確信把錢放在銀行比放在別的地方更安全，因此避免或減少小額存款人的損失和這些小額存款人對銀行擠提而造成的金融體系的不穩定。從這個意義上看，中國建立存款保險制度是必要的。
但是，存款保險機構並不是“一個模子裏刻出來的”，不同國家由於國情不同，對存款保險機構的權利和法律規定都各有不同。因此，在一個國家能夠運行得很好的存款保險機制在別的國家就可能不起作用，這取決於公共政策目標、一國的管理和監管體系中不同參與者的職責以及許多其他因素。所以，中國可以借鑑他國經驗設計出符合自身國情的存款保險制度。