完善財政體制 促進縣鄉財政平穩運行
--對xxx縣財政運行狀況的調查分析及建議
●jiangxunzang
1994年實行分税制改革後，xxx縣按照上級的要求，調整了縣鄉財政管理體制， 對鄉鎮實行“劃分税種，核定收支； 超收分成， 短收分擔；收大於支，定額上解；支大於收，定額補貼；自求平衡，一定三年”的鄉鎮財政管理體制，總體上看，體制運行基本平穩，財政運行質量有所提高，但縣鄉財政收支矛盾仍然突出，嚴重影響正常工作的運轉和縣域經濟的發展。
一、當前縣鄉財政運行中存在的主要問題
（一）財權與事權不統一問題比較突出。政府職能和支出責任劃分橫向上“缺位”與“越位”並存，縱向上事權劃分不清晰，財權與事權不對稱。無論是1994年的分税制改革，還是2002年實施的所得税分享改革，重點都是劃分財權，而對事權和支出範圍未作相應界定和調整，縣鄉政府理財自主權不強。一些具有收入職能的部門垂直管理後，地方政府支持經濟發展和管理經濟活動的手段越來越少，縣鄉政府財力來源渠道趨於狹窄。同時，省、市對縣、鄉體制確定以後，存在“上級出政策、下級掏口袋”的問題，上級出台減少地方收入的政策較多，縣鄉政府難以結合本地實際，統籌安排地方財力，加大了地方預算安排的難度。
（二）財政收入結構不合理，可用財力增長緩慢。分税制後的税制結構是以流轉税為主體的結構，從地方税體系來看，財税收入是大税種的小部分，小税種的大部分，税源零散，徵收難度大、成本高，增收彈性小，難以成為地方財政收入的主要來源。分税制改革以來，該縣財政總收入實現了一定增長，2003年比1994年增加xxxx萬元，增長xx%，但地方財政收入僅增加xxxx 萬元，增長xx%， 其中農業四税就增加xxx萬元。非税收入2003年比1994年增加xxx萬元，增長xx %。 由此可見，地方可用財力增長速度緩慢和增長總量不大，地方財政收入明顯低於財政總收入增長速度，且增長質量不高。
（三）縣鄉財政供養人員有增無減，增加了縣鄉財政支出壓力。200x年底，該縣財政供養人員達到xxxxx人，比1994年增加 xxxx人，增長xx%，僅工資性支出就增加 xxxx萬元，超過2003x年地方財政收入xxx萬元。由於財政供養人員大量增加，工資支出比重增大，導致人均可支配地方財政收入減少，加重了財政負擔。
（四）經濟基礎薄弱，經濟發展緩慢，財源匱乏。xx縣是一個典型山區農業縣，縣鄉經濟以傳統農業為主，財源單一。隨着農村税費改革的進一步深化，農業税税率逐年降低、取消除煙葉外的農業特產税，來自農業的税收大幅下降，而二、三產業發展緩慢，沒有形成支柱財源。國有企業虧損、破產大量增加，為縣財政提供的收入大量萎縮，現該縣僅僅剩下三傢俱有壟斷性質的xx企業有盈利，而鄉鎮企業不發達，對縣鄉財政貢獻不大，處在“糧食大縣，工業弱縣，財政窮縣”的狀況。
（五）體制不完善，削弱了縣鄉財政實力。實行分税制後，財政收入增益的相當一部分被上級財政拿去，好收的、大額的税種被上級財政上劃或共享，留給縣鄉的是一些零星税種，徵管難度大，結算複雜，縣鄉地方財政收入增長困難。該縣地方財政收入佔財政總收入的比重由1994年的xx％下降到2003年的xx％，地方財政收入佔財政支出的比重由1994年的61.08％下降到 2003年的32.81％，呈“同向”下降。分税制後， 上劃中央“兩税”返還補助過低，該縣完成上劃中央“兩税”從1994年的xxxx萬元上升到2003年的xxxx萬元，增加xxxx萬元，但2003年上劃中央“兩税”只返還xxxx萬元，僅比1994年增加xxx萬元，占上劃增加額的x％。2002 年實施所得税分享改革後，該縣每年又減少可用財力xxx萬元左右。
（六）剛性支出增長過快，超出承受能力。近年來上級出台 了一系列增支規定，如對科技、教育、農業、扶貧、衞生、計生 等方面的投入都確定了佔財政支出的比重，一些工程項目、增加工資等均規定縣鄉財政配套一定資金比例，僅1999年和2001年中央出台增資政策，2003年該縣縣鄉財政需配套資金近xxxx萬元，給縣鄉財政支出帶來了很大的壓力。
（七）縣鄉財政包袱沉重，加劇了財政困難。截止200x年底該縣縣鄉政府債務總額達xxxx萬元，其兄苯誘駒xxx萬元， 主要是世行貸款項目借款xxxx萬元，農金會及城信社清理舉債再貸款xxxx萬元，國債轉貸資金xxx萬元，農業綜合開發有償資金xxx萬元。 每年縣財政都要拿出一定數額資金用於歸還債務，導致財政資金調度困難，縣鄉財政運轉日趨艱難。
二、解決縣鄉財政困難的建議
（一）因地制宜發展縣鄉經濟，促進經濟增長，培植和壯大財源。從縣鄉實際出發，充分發揮自身優勢，做到宜工則工、宜農則農，形成具有特色的經濟發展之路。一是調整農村經濟結構，增強農村經濟發展後勁。對於農業大縣，只有加快農村經濟發展才能富民強縣，才能更好地促進財源建設。各級財政應加強以水利建設為重點的農業基礎建設，把水利建設作為鞏固農業基礎地位的重中之重，加大投入。調整、優化農業種植結構，走農業產業化道路，因地制宜發展依託城市的城郊農業、依託交通的國（省）道農業、依託優勢的基地農業。二是科學引導，推進現有企業重組改制，支持骨幹財源。要着力抓好結構調整，實現產業升級，產品換代；積極組織引導，推進企業重組，促進企業成規模、上檔次、上水平。三是大力發展個體私營經濟，培植新的財源增長點。改變傳統的經濟發展思路，引導農民進城創業、就業，從事非農產業，積極推進個體私營經濟加快發展，讓千家萬户都成為納税人。四是加速發展第三產業，培植新型財源。加快發展交通運輸業、旅遊、房地產及其他生產生活服務業，克服對縣級地方整體經濟增長“瓶頸”制約，改善投資環境和居民生活條件，增加地方財政收入。
（二）完善分税制財政體制。1994年開始實施的分税制財政體制，是以當時既定的政府職能劃分為前提的，這個體制已經實施了10年，這期間，社會主義市場經濟體制處於建立和完善之中。現在應適應政府職能的調整（“缺位”的補進，“越位”的退出）和上下級政府職能交叉情況的解決，調整完善現行分税制財政體制，大力推進省以下財政管理體制改革，針對市、縣、鄉三級管理級次較多的實際情況，按照精簡、效能的原則，進一步明確各級發展定位，減少不必要的管理環節，提高體制運行的整體效率。市級財政應突出中心城市特色，逐步建成城市財政，把工作重點放在服務於中心城市發展上，收入主要來自於城市經濟和城市經營，支出主要為城市提供公共產品；通過放權讓利，對縣鄉的財政補助保持相對穩定，並按一定比例逐年遞增，壯大其財權財力，切實把縣級財政建成實力財政；積極推進“鄉財縣管”改革試點，有條件的可逐步取消鄉鎮財政。
（三）完善轉移支付辦法，構建地方財政轉移支付體系。進一步清理省對下的一般性專款，將分散在政府各部門的專項資金逐步納入轉移支付制度調整範圍，提高專項撥款的科學性、公正性和效益性。實事求是地確定、降低欠發達地區專項工程的配套資金比例。建立健全省、市、縣轉移支付體制，加大對縣轉移支付力度。探索建立轉移支付激勵機制，拿出部分轉移支付資金，將其分配與經濟增長質量、收入增幅及結構、保工資程度、重點支出增長比例等掛鈎，變“輸血”為“造血”，調動各級培植財源、增收節支的積極性。
（四）健全地方税制。現行地方税收體系還不完善，地方税收管理權限多集中於中央，難以適應各地複雜的經濟情況和千差萬別的税源現狀，難以保障縣鄉政府都有相對穩定的財政收入來源，不利於調動地方組織税收收入的積極性，不利於地方經濟發展。應深化税制改革，調整、改革税收徵管制度，完善地方税體系，儘快建立和健全地方税制。同時，中央、省應加大對縣鄉財政轉移支付、補助力度，保證縣鄉財政收入增長的可持續性。
（五）加大機構改革力度，減輕財政支出壓力。合理劃分政府事權關係，本着財權與事權對等的原則，重新界定省以下各級政府事權和支出責任，規範財政支出範圍。積極探索共同事務的經費負擔辦法，根據各方面受益程度，綜合考慮縣、鄉財政的承受能力，確定合理的負擔比例。在規範政府職能的基礎上，統一預算內外資金，凡屬政府行使職能取得的收入，應逐步納入預算統籌安排，提高政府調控能力。進行地方政府的機構改革，轉變政府職能，精簡機構，尤其是合併鄉、鎮及村級機構，調整基層教育佈局，走集約化辦學路子，壓縮人員、減少開支，緩解縣鄉財政的支出壓力。
（六）積極防範化解縣鄉財政風險。一是建立預警機制。地方政府和財政部門要針對本地實際，研究制訂和組織實施防範化解財政風險的有效措施，科學合理地確定監控指標體系和分析方法，對財政經濟運行全過程進行預警監控，提前發現問題，及時解決問題，消除風險隱患，不斷增強抗風險能力。二是加快經濟發展，增強財政實力。要加強對國有資產運營的監管，確保國有企業在改革過程中資產不流失、不貶值。要轉變政府職能，着力改善財源建設環境，加大調整所有制結構力度，落實發展非公有制經濟的政策、措施，提高非公有制經濟對財政收入的貢獻率。要發揮財政資金的引導和吸附作用，吸引和拉動銀信部門、企業、民間資金對財源建設的投入；各級財政要增加對基礎設施、高新技術等方面的投入和扶持力度，推動經濟發展，以增強財政抵禦風險的能力。三是規範政府行為，加強債務管理。按照責權利和借用還相統一的原則，對政府財政債務實行歸口管理，控制政府債務總量。科學測算和制訂地方政府債務規模、中長期還款規劃及年度還款計劃，建立償債準備金制度，增強化解債務的能力。按照法律程序辦事，嚴格執行政府擔保的管理規定，對市場競爭性項目要採取借款單位與貸款機構借貸直對方式，財政不予擔保；對需要財政擔保的技術性和工業性項目，一定要考慮實際財力和承受能力，完善貸款手續，落實好還款責任和還款資金來源。全面調查政府債務項目和還款金額，弄清底數，分清責任，強化還款意識，採取單位還款、預算扣款等有效辦法，加快回收債務資金的速度。四是深化財税改革，提高運行質量。進一步加強地方税建設，建立房產税、城鎮土地使用税、車船使用税等税種為主的財產税體系。同時，適度擴大地方政府税收管理權限，增強地方組織收入的能力。要堅持依法治税，從嚴徵管，堅決堵塞收入漏洞，確保各年度財政收入任務順利完成和年度預算收支平衡，為地方政府宏觀調控提供必要的資金支持。在支出管理上，要嚴格預算管理，按照“調整結構、確保重點、壓縮一般、加強管理”的方針，保證重點支出；全面推行規範化的部門預算、零基預算和綜合預算，硬化預算約束，實行預算內外資金統管；大力實施政府採購，提高資金使用效益。