XX年2月13日 15:54 杜鋼建
請願權沒有制度保障，是中國大陸現行憲法的眾多缺點之一。這一缺點在1999年3月進行的修憲中仍沒有涉及。在中國大陸，民眾的請願意識已明顯增強。1999年4月****功弟子為要求天津市公安局釋放****功成員，在北京請願，就是典型的一例。請願活動秩序井然，要求堅定，令政府上下大為震驚。因此，如何在制度上
保障請願權，已成為刻不容緩的課題。無論在西方還是東方，請願權都是一項古老的權利。在不同時代和不同社會制度下，請願權的內容和範圍有較大的區別。隨着時代進步和社會發展，請願權的內容和範圍不斷得到豐富和擴大。
請願權在基本人權體系中佔有重要的位置。請願權既是一項表現自由權，又是一項參與治平權。每一個人在法律共同體中都有權利向有關機構表達自己的願望；
對於共同體事物和有關事項，享有要求有關機構受理和回答請願的權利。在近現代社會，請願權是國民行使和實現國民主權的一個重要方式。請願權還是一項重要的和平抵抗權。在現代法治社會中，和平抵抗運動主要表現為請願運動。加強請願權理論研究和制度建設，對於未來中國的發展有着重要意義。
一、請願權的性質和意義
正確認識請願權與言論、集會、結社、遊行、示威、罷工等自由權利的關係，有助於充分理解請願自由權的特殊意義和特定價值。
妨礙請願自由權意識發展的思想原因之一是現代社會許多人認為「請願」屬於具有封建色彩的觀念。既然公民在現代社會已享有言論、集會、結社、示威、遊行、罷工等自由民主權利，就沒有必要強調請願自由。國民既然是主權的擁有者，就無需降格向國家機關「請願」。此種觀點實際上產生於對請願自由權概念的誤解。在封建國家，，臣民固然需要享有請願權。在現代民主社會，國民同樣需要享有向國家機關請願的權利。在任何一個組織化社會中，無論其民主化程度多高，全體成員不可能參與每一項共同體事物的處理。管理專職化趨向決定公共機關的存續及其與民意的距離。請願權的行使有助於縮短公共權力與民意的距離，並有助於克服公共權力異化的趨惡現象。無論在古代，還是在近現代社會，請願都是民眾表達意願的基本方式之一。請願自由權在基本人權體系中的特殊地位和作用是其它基本自由和權利所無法替代的。
請願權與訴願權的共同之處在於均為憲法所規定的公民權利，且均須具備書面形式。二者的主要區別在於：一，請願的當事人在法律上通常無特定限制，國民對有關國家政策、人權保障和公共福利等問題均可向有關機關陳述希望，請求為一定行為或不行為。訴願的當事人在法律上通常有特定限制，主要是權利受害人。二，請願的事項範圍在法律上通常無特定限制，請願所涉事項範圍廣泛之至。訴願事項範圍在法律上通常有特定限制，主要是針對具體行政處分提出的。三，請願一般沒有期限和管轄限制，何時提出向誰提出通常有請願人自己決定。訴願在法律上有嚴格期限，且有管轄等級限制。
請願對被提出機關有無法律拘束力問題，在學術界還存在模糊認識。過去一般人都認為請願的被提出機關沒有必須受理的法律義務。而訴願對於被提出機關則有法律拘束力。訴願依法提出後，被提出機關必須受理，且須作出裁決。隨着請願權意識的增強，請願既然是一項基本權利，就應當承認請願只要依法提出，對於被提出機關就有法律拘束力。請願權包括獲取回答或處理決定的權利。被提出機關有義務向請願人通告處理結果並適當説明理由。此為請願權不同於一般自由權的最重要特徵。早在先秦時期，管子就強調指出：「請入而不出謂之滅」。民間有請願或陳請時，政府應當及時答覆。請入必出是請願制度的重要原則。為保證請入必出原則的實現，就需要對請願審理期限、方式等程序問題作出明確的法律規定。
對於請願審查期限，法律上應當明確規定請願受理機關必須於每月若干日審查請願案件。請願提出後，受理機關應在特定期限內審查完畢，不能允許拖延不理。
關於請願審查方法，審查機關對於一些重大的請願應當給予請願者以充分説明請願理由、目的和宗旨的集會。請願審查過程應當儘可能保障請願者的聽證權利，更多的採取以聽證會的方式審查重大請願案。聽證會不僅應保證請願者代表到會，而且必要時要求請願所涉及的有關行政當局到會，實行交互論辯審查方法。
向議會的請願，即使是在閉會期間，也應得到及時的審理。議會應當設立受理請願的常設機構。此機構在議會被解散期間也應承擔受理義務，為下界議會審查工作做準備。
向行政機關和法院提出的請願，被提出機關均應按照特定的審查程序進行審理和作出回答。過去，法院以司法獨立為由不受理請願的做法在西方一些國家也已發生變化。中國古代司法官員接受書面請願和攔路訴求申請的做法有利於請願人直訴願望或直陳意見，可為現代請願制度所借鑑。現代巡迴法院制度的設立雖為便於公民所使訴願權，但如能同時為請願權的行使提供方便，則會發生更大的作用。
請願雖然也是思想言論的表達，但此種權利與一般思想言論自由、學術自由和出版新聞等自由的區別在於請願是向特定機關提出的，它產生受理機關受理和答覆的義務。而一般思想言論自由、學術自由、出版新聞自由等不具有此種性質。如果公民的某種願望或意見只是表達出來，而非向特定國家機關提出，則有關國家機關不負有審理和答覆的義務。請願權的特殊意義就在於「請入必出」，請願人不僅要向有關機關提出請願的途徑和機會，而且享有被提出機關給予審理和答覆的權利。
現代社會的許多問題，諸如戰爭與和平、環境保護、勞工政策、福利發展、教育改革等都需要公民通過積極行使請願權來表達意見和參與決策。對於一般言論意見的表達，國家機關可以理會，也可以不理會。但對於公民依法提出的請願，有關國家機關非理不可。通過請願活動，公民和大眾可以越來越廣泛地直陳意願，參與國事。請願權作為一些重要的民主參政權已經越來越受到更多人們的重視。建立現代請願制度成為衡量一國憲政民主發展狀況的重要尺度。請願權制度與訴願權制度相比較，在保障人權和發展民主方面具有更為積極的作用。建立現代請願制度應當是我國憲政發展的重要任務之一。
二、請願權與國際人權法
在國際人權法上，承認請願權是一項基本權利並予以保障，主要是第二次世界大戰以後的事情。
1945年《聯合國憲章》第十三章有關託管理事會的規定中涉及保障請願權的問題。該憲章第87條關於大會及託管理事會的職權規定「會同管理當局接受並審查請願書。」該條規定是針對託管地而言的。《聯合國憲章》還未明確請願權為一項基本的人權。聯合國所受理的請願主要還是來自託管地的請願。當時非託管地的請願問題還未引起重視。然而，沒想到作此規定後，託管地和非託管地的請願書如雪片般飛來，審查請願成為聯合國的一項重要任務。由於請願件數太多，許多請願都未
能得到及時審查。最後大會於1950年作出決議，強調請願權是一項基本人權，並相應了加強了請願受理機構的設置，成立專門審查委員會。但1954年《請願法》雖存在諸多問題，但在請願制度化的道路上邁出了重要一步。
中華人民共和國成立以後，請願權意識不僅未能在憲法上得到增強，反而明顯衰落。1954年憲法僅規定「公民對於任何違法失職的國家機關工作人員，有向各級國家機關提出書面控告或者口頭控告的權利」（第97條），沒有使用「請願權」的概念。1975年和1978年憲法也未規定「請願權」。1982年憲法雖然沒有明確規定「請願權」，但規定「公民對於任何國家機關和國家工作人員有提出批評和建議的權利；對於任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利」（第41條）。此規定中的「提出批評和建議的權利」實際上是請願權的核心內容。可以成為批評和建議對象的是國家機關和國家機關工作人員。根據條文理解，國家機關的制度、立法、行政、司法等各項工作及其政策行為等均可以成為批評和建議的對象。至於行使批評權和建議權的方式，當然應該理解為包括個人提出批評和建議（個人請願）以及若干人聯合提出批評和建議（大眾請願），因為憲法同時規定公民有言論、集會、結社和示威等項自由。由於批評權和建議權構成請願權的核心內容，可以認為1982年憲法在實質上是確認請願權的。
至於保障批評權和建議權的受理機制在憲法上未得到應有的重視。1982年憲法在規定立法機關和行政機關職權時，均未規定受理公民的批評和建議。此外，1982年《全國人民代表大會組織法》和《國務院組織法》也未規定受理公民批評和建議的機關及程序。顯然，恢復和增強請願權意識和加強對請願權的憲法保護，依然是中國憲政發展所面臨的一項迫切任務。
我認為憲法應當明確寫上「請願權」概念並規定保障請願權行使的基本制度。
其中包括請願權行使的主體、對象範圍、受理機關及其基本義務等。在憲法對此未修改以前，可以考慮先行制定一部《請願法》。因為憲法規定保障公民提出批評和建議的權利，所以制定《請願法》應當説是有憲法根據的。近年，各級立法機關接到的來自公民個人或大眾的批評和建議明顯呈現劇增趨勢。這表明國民的憲法權利意識增強，民主參政熱情提高。然而由於缺少明確的相關法律規定，受理機關及其受理程序基本上無章可循。批評人和建議人提出批評和建議後往往沒有下文，有關機關是否審理，如何審理，結果如何，公眾一概不知。由於缺少現代請願權制度，公民的批評權和建議權實際上得不到保障，甚至因提出批評和建議而受到打擊和歧視的現象也時有發生。因此，儘快制定《請願法》，建立現代請願權制度，是保障公民行使憲法權利的迫切需要。
四、請願權與瑞士憲法
瑞士憲法除第5條有關於保障「人民的自由和權利」、「公民的憲法權利」等原則性規定外，有關請願權的規定直接體現在第6條c款和第57條中。第6條c款規定「各州憲法系經人民認可，並可因絕對多數公民請求而予以修改」。這裏的「公民請求」權利的核心內容是請願權，但也包含公民投票權和公決權。公民可以通過請願形式要求修改各州憲法，也可以通過投票方式或公決方式提出修改意願。第57條，規定「請願的權利受保障」。
在瑞士憲法中，與請願權有交叉關係的權利還包括與出版自由保障問題有關的「投訴權」（第55條）；要求公決法律或法令的「要求權」（第89條規定：「如有5萬有選舉權的公民或8個州提出要求，則聯邦法律和具有普遍約束力的法令應交付全民表決。」）；要求全部修改聯邦憲法的「要求權」（第120條規定如有10萬有表決權的瑞士公民要求全部修改聯邦憲法，該問題應交付瑞士全民表決。）；關於部分修改憲法的「創議權」（第121條規定，部分修改憲法可依照人民創議或聯邦法律規定的方式進行。）人民創議係指由10萬有表決權的瑞士公民提出的關於增訂憲法新條文或關於廢止或修改現行憲法中某些條文的要求。在瑞士，人民創議權可以表現為籠統建議的提出權，也可以表現為具體草案的提出權。瑞士憲法第121條對提出籠統建議和具體草案的效果分別有明確規定。此外，在憲法第22條中就人民創議的提出問題，專門作出「由聯邦法律加以規定」的原則性規定。
瑞士憲法在請願權問題上的規定的特點是將請願權與全民表決權、提出要求權和人民創議權、向主管機關投訴權等緊密結合在一起。問題在於憲法第57條有關請願權的原則規定在聯邦法律中是如何得到貫徹和體現的。憲法有關聯邦議會、聯邦委員會、聯邦辦公廳、聯邦法院的規定均未具體涉及請願處理問題。請願受理機關、受理期限、受理程序等問題在憲法中沒有加以規定。只有在有關聯邦委員會職權和義務的規定中涉及「投訴」處理。憲法第102條第2款規定，聯邦委員會保證聯邦憲法、法令、命令以及聯邦各種契約的施行；主動或根據投訴採取必要措施使之得到遵守，但依第133條應提交聯邦法院者不在此例。
從請願受理機關的設置來説，瑞士聯邦辦公廳下設的法律處負責審查「公民創議」和「公民表決」提案的有效性。對於8萬以上公民要求全民修改憲法的倡議，
聯邦辦公廳需在6個月內提交公民表決，徵求公民對全面修改憲法的意見。對於部分修憲的建議，由聯邦委員會遞交聯邦議會處理。根據瑞士《聯邦委員會與聯邦行政機構組織管理法》（1978年）聯邦辦公廳負責處理向聯邦委員會提出的有關倡議和要求。
由於瑞士是實行直接民主制措施較為徹底的國家，有關州和其它地方的請願事項在傳統的「公民大會」上就可以提出並根據有關法律得到相應的處理。請願人數達到法定要求時可在「公民大會」上直接進行表決。
五、德國的請願權理論和制度
50年代德國學者曼哥爾特·克拉恩（mangoldt
klein）指出，請願權是古代自由主義思想的產物。在古代，請願權就已經被作為一項基本權利對待。請願權概念不僅在法理上具有重大意義，而且在實踐中越來越發揮重要作用。請願權的行使越廣泛和頻繁，越能體現出民眾輿論的真相。在德國，魏瑪憲法曾規定國民請願和國民投票制度。但一戰後德國憲法卻反而沒有這方面的規定。此種現象受到曼哥爾特等學者的批判。馬特恩（karl
heinz
mattern）認為，由於缺乏國民請願和國民投票制度，國民很難對代議制議會產生廣泛的影響。由於請願活動反映出社會輿論的要求，請願權對於發展民主主義來説是極為重要的。勞巴爾（reinhard
rauball）也強調指出，在憲法上放棄有關國民請願和國民投票的規定，不利於發揮國民對政府的控制作用。體現社會輿論的請願權具有控制政府的功能。
在德國，請願權學説的發展經歷了由哲學理論向法學理論的轉化。黑格爾、康德、費希特等哲學思想家都曾在不同程度上從哲學角度論述過請願權問題。從葉尼涅克開始，法學家們逐漸將請願權當作國民參見公共生活的重要權利對待。葉尼涅克的一般國家學認為，請願權是一項積極的請求權。第一次世界大戰後的法學家恩謝茨極力主張將請願權上升為憲法權利對待。他認為請願權既具有消極的性質（自由），有具有積極的性質（請求權）。當代法學家曼哥爾特等人努力倡導請願權是具有能動性質的參政權利，請願者享有要求官方對其請願作出決定（回答、通知）的權利，這一觀念已經深入人心。學術界的理論研究對於實定法逐漸產生了影響。
德國聯邦議會議事規則第9章第113條規定，請願的處理方法由議長或其代理人通知請願人。此條規定便是在接受學界意見的基礎上制定的。
針對德國基本法第17條規定，任何人都有權單獨的或與他人聯名向相應的機構和議會提出書面申請。學術界及各界有關人士不斷呼籲修改憲法進一步明確保障請願權。1991年5月23日德國基本法的憲法修正案第17條規定，任何人都有權利以個人或同其他人共同的方式向管轄機關及議會提出請願、陳述苦情，並享有要求附有理由的回答的權利。該條修正案借鑑了魏瑪憲法的經驗，將請願權進一步明確實定法化為憲法權利。
德國聯邦議會的請願機構的組織體制由一局四科構成。中央事務局負責處理原則問題和請願的事前審查會議的準備工作等；請願第1科負責處理有關外務、內務、交通、國土計劃、建設、都市建設等方面的請願；第2科負責處理有關財務、經濟、防衞、經濟協力、總統府等方面的請願；第3科負責處理涉及保健、家庭、老人、婦女、青少年、勞動、社會秩序等方面的請願；第4科負責處理有關司法、郵政、電訊、聯邦總理府方面的請願。兩德統一後，請願急劇增加。每年聯邦議會的請願部門所處理的請願約2萬件。而該請願部門人員只有70人。其中20人是學法學出身的高級公務員。隨着請願增加，請願機構的組織體制將會得到加強。正如施克（r
schick）所説：「現在有必要成立請願第5科，根據情況還將出現第6科。」德國聯邦議會請願機構的擴大和人員補充已勢在必行。
德國聯邦議會的請願處理程序主要由以下法律加以規定：1949年的聯邦共和國基本法；1975年關於聯邦議會請願委員會權限的法律；1980年聯邦議會議院規則；
1989年請願委員會關於請願和苦情處理的諸原則。這些法律中有關請願處理的規定構成聯邦議會請願法體系。
德國聯邦議會的請願處理程序大致可分為以下環節：請願登記；向請願者表明受理確認；根據聯邦議會管轄權所做事前審查，包括審查請願形式和內容以及處理非請願（明確不允許的請願及不適宜由聯邦議會審議的請願）；由聯邦議會議長託付請願委員會或管理專門委員會；由委員會進行審查審議；作出有關請願處理的本會議的決議；由聯邦議會議長或其代理人向請願者報告處理情況。這些環節大致體現在1970年議會規則中。1975年作了少許改革，主要是擴大了請願委員傳播管轄權。1975年改革反映在1980年聯邦議會議院規則中。根據1980年規則，請願委員會擁有請願權處理的管轄獨佔權。就處理程序而言，依然包括登記、確認、分類、託付、審議、決定、通知諸環節。
德國聯邦議會的的請願委員會屬常設機構，其地位由憲法作出規定（基本法第45條）。請願委員會事務局在請願處理方面，特別是事前審查方面發揮重要作用。
請願能否成為聯邦議會最終審議對象，關鍵取決於事務局的決定。有些請願在事務局審查階段即已處理，諸如提供助言、信息、指示、送付資料等方面的請願；有些不適宜於聯邦議會審議的請願包括涉及司法終審的請願或應向州議會託付的請願均由事務局作出決定。據統計，1976年12月14日至1978年12月31日的請願處理表明，助言、信息、指示、資料等方面的請願佔28.29%；不能處理或不宜處理的佔15.5%；向專門管轄委員會託付的佔2.46%；向州議會託付的佔31.61%。共計77.68%的請願被事務局排除在請願委員會之外，無需由聯邦議會作出決定。由於事務局的事前審查權過大，學術界已提出批評，認為此種審查方式違憲。
從1986－1989年的請願處理情況來看，不能審查和受理的件數佔總件數的35.5%。5年間總件數為63112件，其中不能受理和審查的為22412件。請願總件數的64%成為受理審查的對象，即受到實質性審查。所謂不能受理和審查的請願也受到形式性審查。所謂不能受理和審查的請願也受到形式審查，主要由事務局負責。請願處理機關的「誠實處理義務」越來越受到各方面的重視。
請願處理結果要通知請願者，並且必須説明理由。原則上受理機關負有就請願處理結果説明理由的義務。
值得注意的是，德國聯邦議會處理請願不適用「會期不繼續原則」。上屆會議未審議完的請願不因會議結束而成為廢案，可由下屆會議繼續處理。根據1990年修改的聯邦議會議院規則第125條規定，議會被選期間終了時全部議案須處理完畢，但此原則不適用於有關請願的議案。
請願委員會處理請願的方式實行多數決定製，但委員會中的少數派還可以在本會大會上提出問題。這有利於確保實現請願處理的實質化。如何保障少數者權利的問題引起請願委員會和議會成員的重視。綠黨於1987年曾提出保障少數者權利的問題，主張在委員會上失敗的少數派意見也應得到議會的高度重視。
請願如果作為法案向議會提出，該提案須有5%的議會議員署名。在德國，請願經由議員聯屬而成為法案的事情是經常發生的。請願的法案化制度有利於提高公眾參與立法決策的程度和增進國民的民主參與熱情。對於改善和加強立法機關的工作來説，請願的法案化制度起到積極的促進作用。
六、日本請願權的理論和制度
（一）日本請願權理論
請願權在人權體系中的法的性質在日本學術界一直未有定論。第二次世界大戰以前，日本學術界對此項權利主要有兩種看法。一是認為此項權利屬於自由權。此説也稱為自由權説。二是認為請願權是一項受益權。此説也稱為受益權説。二戰後隨着人權體系思想的豐富和完善，越來越多的學者逐漸將請願權視作參政權的範疇。此為參政權説。如何認識請願權的性質，關鍵在於怎樣看待和劃分基本人權體系。不同的學説觀點反映出對基本人權體系及其分類的不同認識以及對不同種類權利的重視程度。
自由權説的主張者認為請願權在本質上不僅是向受理機關要求受理請願的權
利，更主要的是人表達意願的一項不可或缺的基本自由。自由權説的代表人物田口精一教授認為議會制度發達的條件下，請願權具有鮮明的自由權屬性。議會制度、審判制度和行政救濟制度愈發達，國民愈可以利用請願權直接參與民主政治的運作過程。然而，即使請願權可以作為直接民主主義的政治手段來行使，請願權也不同於作為主權者的國民參與決定共同體最終意思的參政權。田口精一強調請願權既超過了受益權的範圍，也不同於參政權，而應當視其為一項自由權。此説實際上低估了請願權在實現民主憲政方面的重大意義和作用。
受益權説的主張者在戰前主要代表是美濃部達吉，他在《憲法撮要》（1930年第4版）一書中強調，請願權的內容只包括要求受理的權利。戰後受益權説的主要代表人物是杉原泰雄。杉原教授強調請願權不僅是一項自由權，更主要的是一項自由權。在實踐中，請願通常表現為一般大眾的政治行為，對於克服代議制的缺陷和發展直接民主主義固然有積極作用，但也不能因此視為參政權。杉原泰雄並不否定請願權具有一定程度的參政權的功能或作用。但在基本權利分類上，他仍然主張將請願權作為受益權對待。［6］
參政權説的主張永井憲一等人強調指出，代表民主制的缺陷非常明顯。代表無視民意的現象只有通過加強國民的請願運動來逐漸克服。請願在本質上是保持當政者與被治者的自同性的國民的能動權利。國民通過行使請願權可以積極參入國家意思的形成活動。永井憲一等人主張應當對請願權的參政權性質給予高度的評價。［7］
如果説請願權是一種參政權，那麼它主要是一種直接參政權，而非間接參政權。根據渡邊久丸教授所作分類，間接參政權是指公務員選定權。直接參政權分為被動的決定權，包括公務員罷免權、最高法院法官國民審查權、針對特別法制定的國民投票權和憲法改正權等；能動的非決定權包括請願權和條例制定改廢的直接請求權。此種劃分是根據日本憲法和地方自治法作出的。將請願權視作能動的非決定權，這在認識上有很大提高。過去，學界一般將參政權視為有關國家意思形成的國民決定權。如果將參政權僅限定於國家意思決定權的範圍，則很難將請願權視為參政權。請願權的行使還不足以構成對國家意思的決定。只有從廣義上理解參政權，才有利於正確認識請願權與參政權的關係。持狹義參政權説的代表人物佐佐木總一即認為參政權是國民參加國家統治行動（意思）的成立的權利。［8］渡邊久丸提出的觀點可謂是廣義參政權説。參政權不僅涉及決定權，而且也涉及非決定權。請願權的參政權性質表現為對國家意思的能力的非決定方面。能動與被動的區別在於：被動的決定權是以一定的法的要件事實的存在為前提，而能動的非決定權則不必等待出現一定的法的要件事實以後才能行使。渡邊久丸提出的「能動的非決定權」概念對於認識請願權的參政權性質有着重要意義，他的請願權理論將請願權與參政權的研究向前大大推進了一步。［9］
（二）日本請願權制度的發展
日本在明治時代，請願即已制度化。儘管明治憲法所規定的請願權還只是作為臣民的封建權利概念，即只是要求受理請願的權利，但明治憲法下的請願制度為後來的發展奠定了基礎。官府和民眾兩方面均對請願權的行使養成認可的習慣。在明治憲法下，從第1屆帝國議會（1890年）至第92屆帝國議會（1947年），眾議院共受理請願79925件，年平均受理1829件。同日本請願制度相比較，中國的請願制度已落後1XX年。日本明治憲法下的眾議院於第1屆國會（會期99天）即已受理1526件請願。二戰前眾議院受理請願件數最多的一年達5722件（第14屆通常國會）。
明治憲法時代，除憲法規定請願外，1889年議院法、1925年眾議院規則、1921年貴族院規則、1917年請願令等構成比較完整的請願法體系。
明治時期請願制度形成和發展經歷了幾個階段。第一階段為1868年至1880年。
此階段為獎勵建白時期。1868年明治新政府確立獎勵建言的政策，在京都設置目安箱。1869年在東京設立作為建言受理機關的待詔局，後改為待詔院，又改為集議院。同年10月制定建白處理規則。1872年改成「集議院建白受理規則」；1873年製成「左院建白受理規則」。建白規則的出現標誌早期請願制度產生。
1877年（明治XX年）6月，自由民權運動的代表人物岡健吉向天皇提出國會設立建白書，闡明自由民權運動綱領，抨擊政府彈壓言論自由等現象。隨之，請願運動出現高潮。1880年3月愛國社在大阪召開第四屆大會，代表32縣8700人的代表114人出席，成立「國會期成同盟」，直接向天皇請願要求開設國會。當時，元老院、太政官均拒絕受理國會開設運動提出的請願書，理由是請願不是建白，不符合建白受理規則。針對此事，自由民權運動的另一重要人物植木枝盛在《愛國志林》上發表文章論證「請願的權理」。為鎮壓民眾請願運動，政府於1880年4月制定集會案例，將一切集會結社的批准權置於警察的專斷下，從而進一步激化矛盾。同年，建白和請願件數劇增，達到75件，是1867年以來件數最多的一年。同年11月，國會期成同盟在非合法的情況下於東京召開第二屆大會。此時盟員已發展到13萬人，形成強大的推動政治體制改革的力量，終於迫使天皇於1881年發佈開設國會頒定憲法的詔敕。
從1868年建白政策確立，到1880年全國性請願運動高潮，由建白規則發展成請願規則已勢在必行。這一階段請願權運動的發展表明，政府只有在國民強大的有組織的請願運動的推動下才會作出讓步。國會期成同盟組織近30萬人的國會開設請願署名運動對於推進政改發揮了巨大的作用。
第二階段為1881年至1889年。1881年國會開設請願運動達到高潮後，天皇被迫頒詔開設國會，欽定憲法。但是政府對民眾運動的鎮壓有增無減。1882年頒佈了請願規則。然而，該規則的宗旨不僅不是鼓勵和保障請願，反而成為壓制大眾請願運動和集會結社運動的立法對此。請願規則對請願活動加強了規制限制。1889年制定的大日本帝國憲法以及相應的議院法在一定程度上將請願權的實定法化向前大大推進了一步。儘管明治憲法所確認的是「臣民的請願權」，但畢竟第一次在憲法上承認所有臣民都有請願的權利，並確認議會受理請願的制度。從鼓勵建言建白到承認請願權，這一發展體現出自由民權運動的努力和影響。
第三階段是從1890年到1947年。這是明治憲法下的請願制度逐漸運轉階段。由於現代議會民主制度還未真正確立，在天皇主權體制下，國民請願權的行使依然在不同時期受到政府不同程度的壓制。特別是大正6年頒佈的請願令將請願對象僅侷限於行政作用領域，並禁止向天皇直訴。請願令實質上將請願等同於亂請，對諸多請願行為和方式付以嚴厲懲罰措施。
第四階段是從1947年現行憲法頒佈至今。隨着現代議會民主制的確立和發展，請願權被認為是作為主權者的國民所固有的基本人權。在這一階段，民主主義的請願法體系逐漸得以確立，並同戰前的請願制度斷絕了聯繫。但明治憲法下請願制度的影響並非已完全清除。諸如議員介紹制度等顯然反映出戰前有關制度的影響。同戰前相比，戰後請願制度使請願權真正成為國民的參政權；在請願方法方面，已「平穩」請願方法取代過去「遵守相當敬禮」的方法；改變了過去不受理對司法審判的請願的做法，法院成為受理請願機關；根據現行請願法則，請願手續已經簡化，便於請願權的行使；擴大了請願事項的範圍，皇室關係和憲法修改等均已納入請願範圍；廢除和取消了各種罰則規定，確保請願者無後顧之憂。所有這些成果，均是日本人民經過大半個世紀的鬥爭和努力所取得的。從明治維新時期爭取言論自由和政治權利開始，到建立現代憲政請願制度，日本人民付出的代價是巨大的，然而鬥爭成果也足以令人欣慰。同日本相比，中國從戊戌變法開始至今，已有100多年，依然距離建立現代請願制度還有漫長的道路要走。其中，有許多沉痛教訓值得認真總結。
（三）戰後的日本請願權制度
戰後日本國憲法第16條規定，任何人都享有請願權，可就損害救濟、公務員罷免、法律法令及規則的制定、廢止和修正等事項而進行請願，不受差別待遇。憲法的原則性規定在請願法、國會法、參眾議院規則、監獄法及其實施規則、地方自治法、都道府縣市町村議會會議規則等法律中均有所體現。
1947年施行的《請願法》明確規定了請願方式、請願書的提出、處置、處理和禁止差別待遇。請願須已書面形式提出，載明請願者的姓名和住址。請願書須向管轄請願事項的官方公署提出。對天皇的請願書須向內閣提出。請願事項管轄公署不明時，請願書可向內閣提出。請願書若錯遞至非管轄官員，該官署須向請願者指明所管官署，並將請願書送付所管官署。所管官署須受理適法請願，並誠實處理，任何人不因進行請願而受到歧視待遇。
日本國會的請願制度的特點之一在於對提出請願書的嚴格限制。向參眾議院的請願須經議員介紹方能提出。請願書由介紹議員簽名蓋章。請願提出的議員介紹制度不利於民眾請願權的充分實現。此種制度在其他先進國家是沒有的。未來日本請願制度的改革恐怕首先要取消議員介紹制度對請願權行使的限制。
日本參中兩院均有審查委員會負責審查請願書，經審查後方可由議會議決。委員會可以決定不將請願交付議院會議議決。但如果有議員20人以上要求議決，委員會必須將請願交付議院會議議決。各議院所採擇的請願如需轉置內閣，則須送付內閣。內閣須將請願處理經過每年向議院報告。
議長負責製作請願文書表，並印刷後配付給各議院。請願文書表須載明請願者的姓名住所、請願的要旨、介紹議員姓名、受理時間。數人聯署的請願須載明聯署人姓名。同一議員若介紹數件同一內容的請願，請願文書表須載明各請願者姓名及請願件數。議長在分發文書表的同時須託付給適當的委員會。關於要求罷免法官的請願，議長應託付法官追訴委員會。
議長將請願文書表託付委員會後，委員會應將審查結果向議院報告。委員會決定是否需要將請願交付議院的會議。如須提交議院會議，則應區別為應採擇與不應採擇。應採擇的請願，如須向內閣送付，則應作附記説明。對於委員會決定不交付議院議會的請願，如果自委員會報告日始，7日內無議員20人以上要求向議院會議提交，則委員會的決定得以確定。至於陳請書，如議長認為必要，可送付適當的委員會參考。
日本的國會請願已有100多年歷史。從1947年到1977年眾院共受理請願220521件，每年平均約7351件。就請願事項看，同一事項的請願件數最多的是有關反對日美安保條約的請願，共1487件。戰後日本的國會請願呈現出日常化、大眾化和大量化的趨向。近年向國會提出的請願署名人數最多的是有關教育、消費税、健康保險案問題的請願。要求增加文教預算的教育請願的「集約、提出集會」（1994年11月21日）已有2230萬人署名。1994年11月13日反對消費税的國民大會集會請願署名達142萬人。同年有關阻止批准力卜協定請願署名超過350萬人；而關於要求國家補償被暴者援護法的請願署名超過1000萬人。日本國民向國會提出請願的運動日益高漲，參加人數越來越多，反映出國民主權者意識不斷提高。近年眾議院的請願科每年要處理約10000件請願。除個人請願以外，大眾請願也呈愈益上升的趨勢。大眾請願運動與政黨活動緊密結合，請願的政治色彩比較濃厚，幾乎各政治黨派都根據本黨派政治策略需要而不斷組織各種請願活動。議會中的不同黨派議員根據自己的政治需要向議會介紹請願，從而加強了與黨派活動的關係。
日本地方自治法進一步將請願權同地方全民投票制度相結合。日本地方自治制度的特徵之一是地方公共團體的住民對於條例的制定改廢、事務監查、議會解散、議員和首長解職等事項享有直接請求權，在間接民主制中大量引入直接民主制要素。
1、關於條例的請求。根據地方自治法74條，如果佔有權者總數的50分之1以上者聯名，其代表可以向首長提出請求制定或改廢條例。首長鬚直接公表請求的要旨，並於受理之日起20日以內交議會付議；議會的議決結果須通知代表並公表。
2、關於監查的請求（第5條）50分之1以上有權者聯名，其代表可向監查委員提出請求對公共團體事務等的監查。監查委員須直接公表請求要旨，進行監查。其結果須通知代表，並同時公表，並向議會及有關機關報告。
3、關於解散議會的請求（76－79條）有權者總數的3分之1以上者聯名，其代表可向選舉管理委員會提出請願解散議會。選舉管理委員會直接公表請求要旨，並付諸選舉人投票表決。如過半數同意，的解散議會。
4、關於解職議員和首長的請求（80－84條）有權者1/3以上者聯名，其代表者可向選舉管理委員會提出請求解職議員和首長。選舉管理委員會須在有關區域內直接公表請求要旨，並付諸住民投票。如過半數贊成解職，則有關議員和首長被解職。
5、關於解職役員的請求（86－88）：有權者總數1/3以上聯名，其代表可向地方公共團體首長提出解職副知事或助役、出納長或收入役、選舉管理委員、監查委員或公安委員會委員。首長鬚直接公表請求要旨，並附議議會。議會議員2/3以上者出席，其中3/4以上者同意，則失去職務。
自《地方自治法》施行至1978年3月，請求權行使件數在全國約2300件。其中最多件數為關於條例制改的請求；其次是關於首長解職請求；再次是關於監查請求和解散議會請求。
日本憲政經驗表明，將請願制度與住民公決制度相結合，是保證從憲政走向民主的重要途徑。
七、結束語
對中國、瑞士、德國和日本的請願權制度進行比較，可以得出以下幾點結論：
1、完善中國請願權制度的首要任務是要在憲法上明確規定保障公民的請願權。在憲法沒有修改以前，可考慮根據現行憲法有關公民建議權、批評權等權利的原則性規定，先行制定請願法，使公民請願權制度法制化。
2、應在各級人大常委會和各級政府建立專門的請願受理機構，可將現行信訪機構按請願權保障原則進行組織、程序、人員、職權等方面的改革，使之成為符合現代請願權制度所要求的請願受理機構。
3、應大力改善實施請願權的政治行政環境。將請願權保障機制同直接民主特別是縣市級地方民主的發展結合起來。在建立請願權保障制度的同時，建立地方行政公決制度和公民投票制度，為21世紀中國民主憲政制度的發展奠定基礎。
（原載《百年》1999年9月號）
1，參見goodrich, hambro and simons, charter of the unitad natons,1969
6，杉原泰雄〈請願權〉，載田上穰治編《體系憲法學辭典》，青林書院新社1968年
7，永井憲一〈請願權的現代意義〉，載《經濟學季刊》第10卷2號（1961年3月）；〈請願權的再評價〉，載《綜合法學》第44號（1962年3月）
8，佐佐木總一《日本國憲法論》，有斐閣，1953年
9，渡邊久丸《請願權》，新日本出版社1995年版，第120頁
請願權理論和制度比較研究